作者：金杜律师事务所 海关与贸易合规团队

2015年4月15日，海关总署发布了《中华人民共和国海关加工贸易单耗管理办法》（以下简称“《单耗管理办法》”）(征求意见稿)，并随后召开了立法听证会向社会各界征求修改意见。金杜海关与贸易合规团队律师有幸受邀参加了此次会议。

自八十年代以来，加工贸易在中国迅速发展，贸易额多年持续增长。我国2014年全年货物进出口总额为264334亿元，其中加工贸易进出口额为8.65万亿元，占货物进出口总额的32.7%。[1]在进出口贸易中，加工贸易产业仍然占据着重要的地位。

一直以来，加工贸易的单耗管理是海关管理中饱受非议的一个薄弱环节。单耗管理是海关对加工贸易进行管理的主要手段，上世纪八十年代，单耗管理曾在加工贸易的历史上发挥过十分重要的作用。随着加工贸易的发展和简政放权背景下的海关监管改革，海关监管手段急需调整，在此背景下《单耗管理办法》的不断完善对于我国加工贸易乃至整个对外贸易的健康发展将会有十分重要的影响。 

什么是单耗

单耗，即“单位耗料量”，是加工贸易项下加工企业和海关在申报和核定进口料件和加工成品之间定量关系时的一种习惯称谓。《海关法》规定，企业从事加工贸易，应当持有关批准文件和加工贸易合同向海关备案，加工贸易制成品单位耗料量由海关按照有关规定核定。现行《单耗管理办法》（2014修订，海关总署令第218号，其主体内容维持了海关总署令第155号的规定）把它定义为加工贸易企业在正常加工条件下加工单位成品所耗用的料件量，单耗包括净耗和工艺损耗。

由于单耗与加工贸易的工艺流程和技术密切相关，加工贸易单耗管理往往具有一定的复杂性、专业性。 

目前单耗管理存在的问题

1999年，海关总署增设单耗办公室并强调加强加工贸易的单耗管理。2002年3月首次制定《单耗管理办法》。截至2007年10月，海关总署已制定109个单耗标准。2014年对《单耗管理办法》进行了第二次修订。尽管随着加工贸易的不断发展对单耗管理进行了诸多调整，单耗管理仍然存在诸多问题，众多企业对单耗的法律调整仍然抱有诸多期待。

1、随着加工贸易的迅猛发展，加工的成品规格品种型号成千上万，海关指定的单耗标准急需补充修改和完善，为单耗申报进行审查带来了阻碍。另一方面，尽管海关公布的单耗标准以国家标准、行业标准和相关行业加工贸易企业的平均生产水平为基础，但毕竟企业和企业的生产能力是不同的，企业在生产加工过程中由于生产阶段，生产技术等原因，实际单耗水平与海关公布的单耗标准会有差异。

2、海关要求企业在设立加工贸易手册时进行单耗备案，但企业仅凭合同、生产计划或经验估算的单耗往往无法真实反映实际生产情况。企业投产后，一般情况下应当在成品出口前向海关申报单耗，而实务中企业的生产、出口需求时常会与海关的时间要求产生冲突。

3、海关并非具有专业技术的核定部门，对于单耗的审查核定缺乏专业性。在单耗管理上，并未形成全国统一的管理模式，也未形成统一的核销审定程序和操作规范，基层海关有较为宽松的自行解释权和自行裁量权，造成执法不统一的现象，企业和海关反响强烈，单耗核定急需统一执法行为。

4、加工贸易管理的基本目的是防止进口保税料件的擅自内销。随着加工贸易的不断发展，众多诚信企业开始涌现，海关有效甄别企业的合规性，减轻诚信企业的申报负担，提高海关自身的执法管理效率成为《单耗管理办法》修订的新期待。[2] 

《单耗管理办法（征求意见稿）》的新变化

2015年4月，海关总署发布了《单耗管理办法（征求意见稿）》虽然没有实质性的突破，仍取得了一些成就：

  • 删除了“单耗备案”环节。在现实中单耗备案需要在加工贸易手册的设立环节即向海关提出，但是很多企业在设立时根本无法准确地知晓实际加工生产过程中可能存在的单耗，因此单耗备案在加工贸易管理过程中作用不大，此次《征求意见稿》删除了“单耗备案”这一环节，顺应了加工贸易的需要，是此次立法修订的一大进步。
  • 删除了“单耗标准”的规定。此次《征求意见稿》删除了《单耗管理办法》第二章“单耗标准”的条款，这一修改说明海关的管理理念发生了较大的变化。原“单耗标准”的规定带有浓厚的计划经济色彩，海关试图通过制定“单耗标准”的方式来管理加工贸易企业，但是这一规定在实际生产中饱受诟病，因为这一标准并不完全符合加工贸易企业的实际，如果企业的实际生产的单耗高于公布的“单耗标准上限值”，这就导致企业的保税料件永远处于“短少”的状态，企业可能永远会处于被海关认定违法的情况，这样的管理规定明显不太合理，这一部分也是此次修改的亮点。但是据了解，海关并未表示制定的单耗标准就此可不予执行，我们推测对于高于“单耗标准上限值”的情形，海关有可能会进行单耗质疑，因此企业还是应当尽量遵循国家公布的“单耗标准”，避免受到海关的质疑。
  • 规定了“单耗磋商”制度。这一制度主要是借鉴了海关审价过程中的“价格磋商”程序，充分反映了海关执法从“刚性执法”到“柔性执法”的转变。目前的《单耗管理办法》管理方式较为“简单”，如果海关对企业申报的单耗存在质疑，企业又未能在规定期限内提供有关资料、提供的资料不充分或者提供的资料无法确定单耗的，海关直接对单耗进行核定。这一做法没有充分认识到单耗的复杂性，也没有认识到单耗的确定对加工贸易企业的重要性，此次修改则充分反映了海关执法理念的转变，对加工贸易企业来说是一大福音。
  • 列举了“不构成申报不实”的情形。《海关行政处罚实施条例》第18条规定了单耗申报不实的罚则，现实中很多企业由于各种原因出现了单耗申报不实的情形，为此很多企业受到了海关的行政处罚。因此在《征求意见稿》的制定过程中，海关充分吸收了企业反映的各种情况，明确列举了“不构成申报不实的情形”，将非因企业原因造成的申报不实进行了排除。
  • 确定了“企业自核”的程序。这一规定符合当前海关分类管理的思路，对于信誉良好、管理规范的企业应当给予高度的便利，这有利于激发企业诚信经营，同时还可以减轻海关的执法负担，提高管理效率。

单耗是企业在加工贸易中比较容易出问题的一个环节，我们建议加工贸易企业在内部建立单耗相关制度和应对机制，尽可能地保持账册管理、系统管理与实际管理的一致性，完整记录单耗变化以及相应产量的关系和影响，在日常生产经营中良好地与海关沟通并保证顺畅的渠道，并视具体情况，在海关问题专家的帮助下，排查、处理企业现存的单耗问题、排除潜在风险。

注释：

[1]  中国国家统计局：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html

[2] 参见张蓓：《加工贸易企业单耗管理“五步法”》，载《东莞日报》2011年3月。

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