6月21日，银保监会对外发布《银行保险机构关联交易管理办法（征求意见稿）》（下称“《办法》”），并向社会公开征求意见。这是银保监会继2019年9月9日发布《保险公司关联交易管理办法》（银保监发〔2019〕35号，以下简称“35号文”）后尚不足两年的时间里发布的关联交易管理新规征求意见稿。《办法》总体来说仍对保险公司关联交易进行从严监管，如生效后将废止现行的35号文。
此次《办法》相对于35号文对保险公司关联交易监管的主要变化包括：
一、关联方认定调整
从总的认定标准来看，《办法》针对银行保险机构关联方的定义与35号文第四条及第六十条第四款规定的保险公司关联方定义一致。《办法》规定：“关联方是指与银行保险机构存在一方控制另一方或对另一方施加重大影响，以及与银行保险机构同受一方控制或重大影响的关联自然人、关联法人或非法人组织。”
在关联方列举方面，《办法》相对于35号文的规定有所调整。例如：
关联法人或非法人组织方面，新增银行保险机构的法人控股股东或实际控制人的一致行动人及最终受益人、持有银行保险机构股份不足5%但对银行保险机构经营管理有重大影响的法人或非法人组织，及其控股股东、实际控制人等为关联法人或其他组织；原35号文中规定的“保险公司的控股股东、实际控制人，及除此之外持有或控制保险公司5%以上股权的法人或其他组织，及其控股股东、实际控制人”的董事、监事或高级管理人员控制的法人或其他组织不再列为关联法人或其他组织。同时，《办法》规定：国家行政机关、政府部门，中央汇金投资有限责任公司，全国社保基金理事会，梧桐树投资平台有限责任公司，存款保险基金管理有限责任公司，以及经银保监会批准豁免认定的关联方不属于关联法人或非法人组织。上述机构派出同一自然人，同时担任两家或以上银行保险机构董事或监事，且不存在其他关联关系的，所任职银行保险机构之间不构成关联方。上述关联方认定中使用的“最终受益人”及“实际控制人”的概念，虽《办法》并未对其另行定义，但根据近日发布生效的《银行保险机构公司治理准则》（银保监发〔2021〕14号）：“实际控制人”是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人；“最终受益人”，是指实际享有银行保险机构股权收益的人。
关联自然人方面，例如，新增银行保险机构的自然人控股股东、实际控制人的一致行动人、最终受益人；持股不足5%但对保险公司经营管理有重大影响的自然人；保险公司重要分公司的高级管理人员，以及保险公司具有资产转移、保险资金运用等核心业务审批或决策权的人员等为关联自然人；保险公司控制的法人或其他组织的董事、监事或高级管理人员不再列为关联自然人。
同时，针对实质重于形式原则下的认定，相对于35号文规定的“可能导致利益倾斜”的标准，《办法》规定银行保险机构应将“对银行保险机构有影响，与银行保险机构发生未遵守商业原则、有失公允的交易行为，并可据以从交易中获取利益”的主体按照实质重于形式及穿透的原则认定为关联方。银保监会应按照实质重于形式及穿透的原则将可能导致银行保险机构利益转移的自然人、法人或非法人组织为关联方。
《办法》对保险公司的关联方范围进行了一定程度的调整，突出了实质重于形式及穿透的原则，但鉴于关联方认定仍为从严从宽认定，《办法》规定的关联方范围较35号文实际并未发生明显缩减。
二、关联交易类型调整
《办法》对35号文规定的关联交易类型进行了如下调整：
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35号文 |
《办法》 | ||
| 投资入股类 | 包括关联方投资入股该保险公司（含增资、减资及收购合并等），关联方投资该保险公司发行的优先股、债券或其他证券； | 资金运用类 | 包括直接或间接在关联方办理银行存款，买卖债券、股票等有价证券，投资关联方的股权、不动产及其他资产；直接或间接投资关联方发行的金融产品，或投资基础资产包含关联方资产的金融产品等 |
| 资金运用类 | 包括在关联方办理银行存款，投资关联方的股权、不动产及其他资产；投资关联方发行的金融产品，或投资基础资产包含关联方资产的金融产品;与关联方共同投资（含新设、增资、减资、收购合并等） | ||
| 利益转移类 | 包括给予或接受财务资助，赠与、出售或租赁资产，权利转让，担保，债权债务转移，签订许可协议，放弃优先受让权、同比例增资权或其他权利等 | 资产转移类 | 包括保险机构与关联方之间发生的出售或租赁资产等； |
| 保险业务类 | 包括保险业务和保险代理业务、再保险的分出及分入、委托或受托管理资产和业务等 | 服务类 | 包括审计服务、精算服务、法律服务、咨询顾问服务、资产评估、技术和基础设施服务、委托或受托管理资产等； |
| 提供货物或服务类 | 包括审计、精算、法律、资产评估、资金托管、广告、日常采购、职场装修等 | ||
| 其他 | 银保监会根据实质重于形式原则认定的其他可能引致保险公司资源或者义务转移的事项。 | 其他 |
其他类型关联交易以及根据实质重于形式原则认定的可能引致银行保险机构利益转移的事项。 |
总体来看，《办法》中关联交易的定义从“转移资源或者义务的事项”调整为了“利益转移事项”，与35号文并无实质分歧。但在关联交易类型部分，《办法》进行的主要调整如下：
（一）不再单列“投资入股类”，并删去关联交易示例中的“关联方投资入股该保险公司（含增资、减资及收购合并等）、关联方投资该保险公司发行的优先股、债券或其他证券”
鉴于，通过例如认购新股等方式成为银行保险机构股东的交易亦符合与银行保险机构之间发生利益转移这一前提，因此，我们理解该项删除并不必然意味着银行保险机构的现有关联方投资入股银行保险机构可免于认定为关联交易。 此外，即使通过股权转让入股，后续银行保险机构分配股息/红利时也涉及与银行保险机构之间发生利益转移。但考虑到《办法》同时删除了35号文第四十六条对“分配股息和红利”的列举，《办法》在关联方投资银行保险机构以及从银行保险机构收取股息等事项中发生的利益转移是否应认定为关联交易这一问题上相对于35号文态度更为模糊。
（二）删除资金运用类关联交易中“共同投资”的列举，强调穿透认定
对于资金运用类关联交易，《办法》未再在关联交易示例中列举“与关联方共同投资（含新设、增资、减资、收购合并等）”。因此，“与关联方共同投资”不再当然应认定为关联交易。
虽然理论上，银行保险机构与关联方共同投资时确有可能发生35号文规定的“资源或义务转移”，例如，银行保险机构与关联方共同投资存在结构化安排的金融产品，作为持有不同优先级份额的投资人之间确可能发生实质上的利益输送。但是，现行实践中更多的“共同投资”模式并不涉及上述利益转移情形，且对于如何认定35号文规定的“共同投资”也存在较大争议，例如未同时签署投资协议但先后投资于同一标的的投资是否属于共同投资等。因此，《办法》这一改动完善了银行保险机构关联交易认定的合理性。
（三）“利益转移类”调整为“资产转移类”
35号文中目前划分为利益转移类型的关联交易在《办法》中仅保留“出售或租赁资产”的列举。但考虑到符合“利益转移”条件的交易事项仍应认定为关联交易，此项调整并非实质性修改。
（四）删除“保险业务类”，将“委托或受托管理资产和业务”并入“服务类”
从《办法》第十七条来看，《办法》删除了35号文关于“保险业务类”的关联交易类型，将现行35号文中的“委托或受托管理资产和业务”作为“服务类”关联交易，但不再将银行保险机构与关联方之间的“保险业务和保险代理业务、再保险的分出及分入”作为关联交易示例。
考虑到“保险业务和保险代理业务、再保险的分出及分入”是保险公司日常经营中涉及的典型且高频交易，我们认为该类交易被免于认定为关联交易的可能性极小。同时，考虑到《办法》第四十七条仍提到银行保险机构与同一关联方之间长期持续发生的保险业务类关联交易可以签订统一交易协议，因此，但《办法》第十七条列举的关联交易类型中并无保险业务类，我们认为保险业务类交易仍应当认定为关联交易，且《办法》在形成正式文稿时会追加保险业务类的分类。
三、保险公司控股子公司与保险公司的关联方发生的交易不再必然按照保险公司关联交易进行认定
35号文第十条第二款规定：保险公司控股子公司与保险公司的关联方发生的关联交易应当按照保险公司的关联交易进行管理，但控股子公司为上市公司或已受行业监管的金融机构的除外。《办法》删除了此项规定，但规定：“保险机构重大关联交易是指保险机构或其控股子公司与一个关联方之间单笔或年度累计交易金额达到3000万元以上，且占保险机构上一年度末经审计的净资产的1%以上的交易。……一个年度内保险机构或其控股子公司与一个关联方的累计交易金额达到前款标准后，其后发生的关联交易，如再次累计达到前款标准，则应当重新认定为重大关联交易。”同时，《办法》第三十八条第一款规定：“银行保险机构应对其控股子公司与银行保险机构关联方发生的关联交易事项进行管理。”
根据上述规定，《办法》不再要求保险公司应将其控股子公司与保险公司的关联方发生的交易一律按照保险公司的关联交易进行管理，但要求保险公司的控股子公司与保险公司的关联方发生的交易金额达到保险公司重大关联交易标准时，应认定为保险公司的重大关联交易。该调整可能在一定程度上缓解目前35号文第十条第二款在实践中引发的争议，如保险公司的多级甚至境外子公司与保险公司关联方发生交易时均需层报保险公司按照保险公司关联交易管理带来的内部管理压力。
四、进一步明确关联交易金额认定标准
基于35号文关于“投资于关联方发行的金融产品且基础资产不涉及其他关联方的，以发行费或投资管理费计算交易金额”的规定，《办法》进一步明确：“投资于关联方发行的金融产品且基础资产涉及其他关联方的，以投资金额计算交易金额”。
五、调整资金运用类关联交易的监管比例
《办法》对35号文第十四条规定的资金运用类关联交易的监管比例一一进行了从严调整，具体如下：
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35号文 |
《办法》 |
| 保险公司对全部关联方的投资余额，合计不得超过保险公司上一年度末总资产的30%与上一年度末净资产二者中金额较低者 | 保险机构投资全部关联方的账面余额，合计不得超过保险机构上一年度末总资产的25%与上一年度末净资产二者中金额较低者 |
| 保险公司投资未上市权益类资产、不动产类资产、其他金融资产和境外投资的账面余额中，对关联方的投资金额不得超过上述各类资产投资限额的50% | 保险机构投资权益类资产、不动产类资产、其他金融资产和境外投资的账面余额中，对关联方的投资金额不得超过上述各类资产投资限额的30% |
| 保险公司对单一关联方的全部投资余额，合计不得超过保险公司上一年度末总资产的15% | 保险机构投资单一关联方的账面余额，合计不得超过保险机构上一年度末净资产的30% |
| 保险公司投资金融产品，若底层基础资产涉及控股股东或控股股东的关联方，保险公司购买该金融产品的份额不得超过该产品发行总额的60% |
保险机构投资金融产品，若底层基础资产涉及控股股东、实际控制人或控股股东、实际控制人的关联方，保险机构购买该金融产品的份额不得超过该产品发行总额的50% |
此外，《办法》规定：除经银保监会认可的情形外，公司治理评估结果为E级的银行保险机构不得开展授信类或投资类关联交易。
六、关联交易控制委员会职能定位更加清晰
相对于35号文，《办法》仍规定银行保险机构董事会应下设关联交易控制委员会。就关控委的具体职责而言，《办法》不再要求关控委负责关联方识别维护，而将其规定为跨部门关联交易管理办公室的职责。
35号文规定关控委应下设关联交易管理办公室，而《办法》规定关联交易管理办公室应在管理层面设立，将其由关联交易控制委员会的下设部门调整为银行保险公司管理层面的部门；同时，关联交易管理办公室的构成中关于人事部门负责人的要求调整为业务、风控部门人员，更加符合关联交易管理办公室的实际职能定位。
七、加强报告关联方的要求
根据《办法》，关联交易信息档案的报送频率由36号文规定的每年6月末、12月末向银保监会报送变更为通过关联交易监管系统及时向银保监会报送。同时，除35号文项下已规定的董事、监事及高级管理人员向保险公司报告其关联方情况的义务外，《办法》还要求具有资产转移、保险资金运用等核心业务审批或决策权的人员应当自任职之日起15个工作日内，以及持股不足5%但是对银行保险机构经营管理有重大影响的自然人、法人或非法人组织应当在持有或控制银行保险机构股权之日起15个工作日内向银行保险机构报告其关联方情况。
八、关联交易内部决策程序
（一）一般关联交易内部决策
《办法》删除了允许“对于金额小、结构简单的一般关联交易，关联交易控制委员会可以定期集中审议并出具意见”的规定。一般关联交易应按照银行保险机构内部管理制度和授权程序审查，报关联交易控制委员会备案。
（二）重大关联交易内部决策
35号文规定重大关联交易经由关联交易控制委员会审查后应由董事会或股东（大）会批准。《办法》删除“股东（大）会”，规定重大关联交易经由关联交易控制委员会审查后应由董事会批准，但同时保留了35号文关于“出席董事会会议的非关联董事人数不足三人的，银行保险机构（保险公司）应当将交易提交股东（大）会审议”的规定。
（三）扩大回避范围
35号文要求保险公司在审议关联交易时，关联股东及关联董事应当回避，《办法》将回避的范围扩大至关联交易控制委员会，要求在对关联交易进行表决或决策时，与该关联交易有关联关系的人员均应当回避。
九、关联交易的报告与披露
在关联交易的报告方面，《办法》保留了35号文关于重大关联交易及统一交易协议需逐笔报告的要求，但删除了关于报告内容的规定；关于逐笔报告的关联交易，《办法》不再要求披露交易协议的主要内容和交易价格与市场公允价格之间差异较大的原因，并增加对独立董事书面意见、交易对手的法定代表人、注册地、注册资本变化的披露要求，以及合并披露的要求。
对于季度报告，除改变报送途径外，《办法》未对季度报告的报送内容做实质修改。但对于年度专项报告，相比于35号文，《办法》要求银行保险机构董事会在向银保监会及其派出机构报送前，需向股东（大）会进行报告。
对于关联交易审议和披露的例外情况，《办法》相对于35号文作出了较大调整。首先，《办法》删除了可免予按照关联交易的方式进行审议和披露，仅在统计关联交易金额与比例时合并计算即可的关联交易情形。其次，对于豁免按照关联交易方式进行审议和披露的情形，《办法》不再要求保险公司在交易协议签订后的15个工作日内报告银保监会并说明原因。
十、适用范围
对于保险机构，《办法》和35号文均适用于中国境内依法设立的保险集团（控股）公司、保险公司、保险资产管理公司，且不适用于自保公司的自保业务。此外，《办法》明确，上市公司另有规定的从其规定，即对于上市公司的关联交易管理，在《征求意见稿》的规定与上市公司相关规定相冲突时，应当适用上市公司相关规定。
十一、关联交易的监督管理
在监管机构方面，相比于35号文，除银保监会外，《办法》新增银保监会的派出机构为关联交易的监管机构。不过，对派出机构增加的职权仅包括对关联交易实施监督管理，对于例外情况的认定，例如豁免关联方、设定和调整关联交易监管比例、认可公司治理评估结果为E级的保险机构开展授信类或投资类关联交易、认可可以签订统一交易协议的其他关联交易、认定需要进行逐笔报告或逐笔披露的其他关联交易、认定关联交易金额与比例应当合并计算的其他情形、认可豁免披露的情形等的职权，仍应当由银保监会行使。
在监管措施方面，《办法》相对于35号文有较大变化，总体来说，《办法》对于保险公司、其股东及董事、监事、高级管理人员的监管措施较35号文更为审慎并具有针对性，删除了对保险公司股东、服务机构等非银行保险机构的监管措施。
- 对于违反《办法》的保险机构，《办法》仅规定了责令改正这一监管措施，删除了罚款、限制业务范围、责令停止接受新业务或者吊销业务许可证等行政处罚措施。并且，对于可与责令改正一并采取的措施，删除了“责令修改交易条件”“责令停止、撤销或终止关联交易”“限制资金运用形式和比例”的措施，以 “根据银行保险机构关联交易风险状况，要求银行保险机构缩减对一个或全部关联方交易金额的比例要求，直至停止关联交易”等较为温和的措施取代，并保留兜底性条款。
- 对于违反《办法》的董事、监事、高级管理人员或其他有关从业人员，《办法》删除了“认定为不适当人选”的监管措施。《办法》对于保险公司人员的监管措施也规定有兜底性条款，不过该兜底性条款不适用于其他有关从业人员。
- 对于利用关联交易严重损害银行保险机构利益的银行保险机构股东、实际控制人，《办法》未规定具体的监管措施，但是银行保险机构仍可依据其他法律法规采取相关监管措施或进行处罚。
- 对于会计师事务所、专业评估机构、律师事务所、税务师事务所等服务机构，相比于35号文，《办法》删除了银保监会的监管权限。
此外，除根据公司治理状况等情况对关联交易监管比例进行适当调整外，《办法》还赋予银保监会设定关联交易监管比例的权力，因此银保监会可能在《征求意见稿》之外另行设定关联交易监管比例限制。可以看到，《办法》对进一步加强关联交易监管，规范银行保险机构关联交易行为，防范不当利益输送风险具有重要意义。对于未来该《办法》完善的过程以及正式实施的版本，我们也会持续给予关注。