作者：陈兵 桂斯妤
背景：2019年5月20日，国务院发布《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》（以下简称《意见》），这是“第一个以中共中央、国务院名义出台的食品安全工作纲领性文件，具有里程碑式重要意义”[i]。《意见》全文共10216字，分为十二个部分，涵盖了食品安全的各个领域。全篇以落实“四个最严” （即最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责）的要求为统领，对食品生产经营的各个环节进行全方位部署，也明确展示了未来食品安全的立法、执法动态和实施方案，凸显了中央持续重典峻刑治理食品安全问题的决心。
《意见》涉及面极广，我们谨从食品企业的角度，提炼对该《意见》的简要观察和解读，供食品行业从业者、以及食品行业投资人参考。
要点：
- 重典峻刑和处罚到人是未来食品安全执法的趋势，企业应从生存发展的高度重视食品安全问题；
- 建立和完善食品安全合规体系刻不容缓，自查本身即是法律要求；
- 农产品、婴幼儿乳粉、保健品、校园食品将持续作为执法的重点领域；
- 《食品安全法实施条例》即将颁布，作为一部重量级行政法规，需要紧密关注；
- 专业打假有望得到全面性遏制。
- 最严厉的处罚不是说说而已
2015年实施的新修订的《食品安全法》一直被称为“史上最严”，但其实施力度如何，很多人或存疑问，观察近几年尤其是近期的执法动态，充分说明“最严”的立法正在逐步进入“最严”的执法。
《意见》更是要求推动危害食品安全的制假售假行为“直接入刑”，落实“处罚到人”要求，对违法企业及其法定代表人、实际控制人、主要负责人等直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行严厉处罚，探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。
上述规定，结合近期执法，未来食品行业的执法趋势上可能会出现如下特点：
- 天价处罚不再遥不可及。近期的执法已经显示顶格处罚的趋势已经日趋明显[ii]。顶格罚款，即按照法律上限的处罚（《食品安全法》规定最高可以达到货值金额的20倍），将可能实实在在的影响很多食品生产经营企业的生死存亡。
- 管理层个人风险加大。“处罚到人”将陆续落到实处，行政处罚转为刑事责任的风险也会提高。这方面尤其需要关注的是，食药监总局（现为市场监督管理总局）和公安部去年已经颁布的《关于加大食品药品安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定》。
- 全面合规体系刻不容缓
《意见》多处提及合规要求并强调食品生产企业必须持续合规，需要注意的动态包括：
在食品标准方面，将加快各项标准的制定和修改，尤其是涉及残留的标准、食品添加剂标准、食品相关产品标准、食品标签标准，同时，将强化标准的实施和跟踪评价，确保企业持续符合标准要求。
在生产经营主体方面，强化落实生产经营责任，全链条风险控制、建立食品安全追溯体系，并具体要求自查报告率需要达到90%以上。自查未来将可能成为执法和监控的重点之一。
食品产业链条长，风险点源多，任何一个“点上”的问题都有可能给“面上”的食品安全埋下隐患，需要源头严管、过程严控。鉴于严峻的责任以及风险源头的广泛性，食品生产经营企业尤其是大型企业亟需建立和完善食品安全合规体系。
- 需要重点关注的食品行业
农产品：农业是《意见》提及最高频率的行业，涉及农产品的安全标准、许可、粮食保障、全国追溯体系等方方面，明确体现了从源头进行治理管理的趋势，值得包括现有农产品企业以及投资人的重视，这既是挑战也可能是机遇。
婴幼儿乳粉：要求自查率达到100%，鼓励兼并重组，建立自控奶源，禁止大包分装，提升国产奶粉的安全和品质。值得注意的是，婴幼儿配方经历了注册制洗牌，部分中小厂家以及贴牌厂家何去何从是一个值得关注的问题，但市场仍有150家以上的企业从事乳粉生产，兼并重组或可以提高行业集中度，便于管理。
保健品：持续此前针对保健食品欺诈和虚假宣传、虚假广告的专项整治，并在保健食品中打击传销活动。
校园食品：经过近期一系列校园食品安全事件，校园食品安全毋庸置疑成为食品安全执法重点之一。食品企业需要尤其关注今年4月出台的《学校食品安全与营养健康管理规定》
- 紧密关注即将颁布的新修订的《食品安全法实施条例》实施条例是对《食品安全法》食品安全法的细化，是一部重量级的影响整个食品行业的行政法规，值得所有食品行业从业人员的紧密关注。
- 2015年修订的《食品安全法》颁布后，原有的实施条例虽然没有废除，但实际上已经基本被更为详尽的《食品安全法》所取代。食药监总局2015年底发布了《食品安全法实施条例》的征求意见稿，并在2016年发布了修订草案征求意见稿，2019年3月26日，国务院常务会议通过了《中华人民共和国食品安全法实施条例（草案）》，历经数年，该条例有望于下月底（6月底）之前正式颁布。
- 对职业打假人态度转变
《意见》在保护企业知情人举报的基础上，明确提出严厉打击恶意举报非法牟利行为。虽然在此前，部分政府部门和法院在执法或司法过程中已经开始对职业打假人有所区分和限制，北京、上海等地也出台了一些部门规章，但在实际操作中各地操作差异较大，伴随中央文件的基调，各地有望陆续出台相对一致的落实文件和落实制度，这对深受职业打假人困扰的众多食品企业而言无疑是一大利好。
[i]国务院食品安全办负责人就《中共中央 国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》答记者问
[ii] “从去年开始，已经陆续出现多起食品安全违规事件，被食药监按照《食品安全法》最高20倍进行顶格处罚。