作者：赵京川 律师刘亚辉
2008年三聚氰胺事件后，国内乳业市场一度低迷。经过十年磨砺与经营，如今消费者对于乳业市场信心大振。而随着《关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》的印发，乳制品行业进入了转型升级的新阶段。
一、乳制品行业发展趋势
为提升行业竞争力，近年来各乳制品企业在国内国外同时发力，布局全产业链，包括在欧美建立研发中心，掌控澳洲奶源，开拓东南亚市场；同时在国内，各乳企除了顺应消费者需求变化，产品推陈出新不断升级外，对上游的牧场奶源建设也进一步增大投入。
- 在欧美建立研发中心——伊利在荷兰成立欧洲研发中心；在大洋洲与新西兰林肯大学等进行创新合作，在美洲主导实施中美食品智慧谷等，搭建全球研发创新网络。蒙牛目前也已形成“中国—丹麦乳品技术合作中心”、蒙牛达能研发中心、及美国营养健康创新研究院为主的三大研发中心。
- 掌控澳洲奶源——伊利在新西兰建立了乳业一体化生产基地，2017年又将该生产基地进行扩建，建立海外优质奶粉的供应链。2015年11月，蒙牛雅士利在新西兰的奶粉工厂建成投产。此外，光明乳业还在新西兰收购新莱特（Synlait）乳业，而新希望乳业也与Moxey家族、Perich集团及澳大利亚自由食品集团成立合资公司，布局上下游产业链。
- 开拓东南亚市场——2018年10月份，伊利在印尼雅加达举办Joyday冰淇淋希腊的全球首发；11月，伊利收购泰国冰淇淋公司Chomthana；而同天，蒙牛位于印度尼西亚的YoyiC乳酸菌饮料工厂正式开工。
- 抢占国内奶源基地——我国的优质奶源地分布在内蒙古奶源带、新疆奶源带、河北奶源带及东北奶源带。我国一半以上的牛奶产自该四大奶源地，国内乳企也纷纷在这些区域布局，抢占优质奶源。以伊利和蒙牛为例，伊利自2007年开始着手打造“三大黄金奶源基地”，6家负责经营牛奶收购的子公司中，有5家子公司位于“黄金奶源带”；13家原料采购关联交易企业中，有7家位于“黄金奶源带”。而蒙牛35个生产基地中，有21个位于“黄金奶源带”。
二、规模化养殖法律关注点
上游养殖业成本高、投入大、周期长、环保压力大，散养模式难以应对市场变化，规模化牧场是未来奶牛养殖业的发展趋势。近十年来我国奶牛养殖规模化比例大幅提升。据统计，2008年规模化比例仅为19.5%，而2018年则达62%。
国家积极推进牧场和奶源建设，《关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见》中明确指出：加强优质奶源基地建设，优化调整奶源布局。到2020年国内奶源自给率保持在70%以上。“得奶源者得天下”，奶源已成为乳企竞争之本。
金杜农业食品团队在乳业（包括上下游）领域具有多年的丰富实践经验，针对产业链上游的牧场投资和经营，我们曾代表客户参与规模化养殖牧场的前期选址和规划；与当地村、镇和县级政府谈判，签署投资协议和土地租赁协议；牧场的环评方案论证；牧场的合资；牧场的日常运营；牧场的并购（包括尽调和交易文件）；牧场常见纠纷处理（例如排污事故、牧场施工纠纷等）。本文中将分享牧场规模化建设与经营过程中常见的如下法律问题和关注点：
（1）牧场选址
- 不得位于禁养区—禁养区是指在指定范围内禁止建设畜禽规模养殖场的区域，主要包括饮用水水源地、风景名胜区、自然保护区以及人口集中区域。实践中，在参考国家相关法规政策的基础上，各地区对禁养范围的具体界定不尽相同，也存在禁养畜种及规模的界定模糊、禁养区范围不合理、环境要素标准不一等问题，实务中还需与当地政府做进一步了解和沟通。
- 其他自然地理因素—还应注意以下自然地理因素：应选择地势高燥、背风向阳、地下水位较低的地方，地面总体平坦并略有缓坡；应选择水源充足、水质良好、水源没有污染且取用方便的地方；以及需综合考虑当地的气象因素，如最高温、最低温、湿度、年降雨量、主风向、风力等。
（2）土地用途区分与流转
- 区分土地用途—我国实行土地用途管制制度，根据土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。不得擅自改变土地用途。对于牧场等规模化畜禽养殖，主管部门区分不同情况，对土地性质进行区分。畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，用地比照农村集体建设用地管理，涉及农用地转为建设用地的，应根据《土地管理法》办理农用地转用审批手续。
- 不得占用基本农田—农用地中分为基本农田和一般农田。为了解决世界上人口最多国家的吃饭问题，国家严格保护基本农田，红线内土地绝不可被非法占用。但是，对于一般农田，根据牧场的选址和建设需要，经过法定的程序，实践中可以直接将一般农田用于畜禽养殖，或者变更土地性质为建设用地后用于办公楼建设。
- 农村土地承包经营权流转—农村土地大部分属于农民集体所有，企业建设牧场，应进行农村土地承包经营权流转。企业承包经营农村土地，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，报乡（镇）人民政府批准，并签订承包经营权流转合同。实践中，一般由县政府牵头，由镇政府组织，村委会出面去取得各村民代表的同意，包括租金的发放，也是一般由村委会代为支付给村民。
实践中，企业应关注所使用的土地权属是否清晰，土地性质是否符合法律规定，以及土地内部流转程序是否完善。并注意与当地政府、村委会及村民及时充分沟通，了解土地具体情况，避免因土地问题与村民产生纠纷。
（3）畜禽养殖环境污染防治
虽然畜禽养殖属于农业项目，但是规模化养殖确是重污染项目，其产生的大量粪污对空气、土壤、水质、居所均可造成严重的影响。
- 环境影响评价—规模化养殖牧场建设前，应当进行环境影响评价，包括：畜禽养殖产生的废弃物种类和数量，废弃物综合利用和无害化处理方案和措施，废弃物的消纳和处理情况以及向环境直接排放的情况，最终可能对水体、土壤等环境和人体健康产生的影响以及控制和减少影响的方案和措施等。
- 废弃物处理设施与综合利用—规模化养殖牧场建设过程中，须注意废弃物处理设施建设，如相应的畜禽粪便、污水与雨水分流设施，畜禽粪便、污水的贮存设施，粪污厌氧消化和堆沤、有机肥加工、制取沼气、沼渣沼液分离和输送、污水处理、畜禽尸体处理等综合利用和无害化处理设施。此外，企业也应关注废弃物的综合利用，国家鼓励和支持采取种养殖相结合的方式消纳利用畜禽养殖废弃物；支持沼气制取、有机肥生产等废弃物综合利用；沼渣沼液输送和施用、沼气发电等相关配套设施。
实践中，国外多采用直接还田模式，例如美国的畜禽粪便综合养分管理计划以及欧盟养分管理政策，并制定相关法律法规保障实施。而我国目前由于农作物/种植土地面积有限等原因，并不支持规模化畜禽养殖的直接还田。更多的时候，还是强制要求建造沼气池进行粪污处理。这也导致了实践中出现仅为满足环评要求而建造沼气池但却形同虚设，或者，使用沼气池进行粪污处理时发生爆炸事故等情形。环保问题确实是规模化养殖企业需要特别关注的重大合规事项。
（4）动物防疫
- 动物防疫规定—牧场实行规模化养殖，动物防疫审查和动物疫病预防是牧场经营中至关重要的环节，《动物防疫条件审查办法》从牧场选址、布局、设施、从业人员、制度档案、以及申请“动物防疫条件合格证”等方面对动物防疫进行了具体规定，企业在建设和经营牧场时，应予以重点关注。
实践中存在选址不科学，盲目上马建设项目；建筑规划和设施设备配备方面不符合动物防疫要求；未建立动物防疫制度；不重视档案建设等情况。一则不符合法规要求，会受到相应执法机关处罚；二则一旦出现动物疫情，将对公共卫生安全带来风险，也会产生经济损失。
- 畜禽规模化养殖废污处理和动物防疫的联动效应—由于牧场的规模化养殖模式，如不重视废弃物处理，造成环境污染，极易产生动物疫情。例如2014年某牧业公司牧场选址时缺乏科学规划，也未设置废弃物处理设施，产生的废气废水对当地造成严重环境污染，与周边村民的矛盾日益激化，由此也引发了奶牛疫情，最终不得不在产奶高峰期进行牧场搬迁，造成巨大经济损失。
- 动物运输过程中的防疫问题—此外，牧场规模化经营过程中，如需运输动物，也应注意动物检疫问题。向动物卫生监督机构申报检疫并取得检疫证明。并做好免疫、消毒等动物疫病预防工作。
（5）生鲜乳收购与运输
- 生鲜乳收购—取得工商登记的乳制品生产企业、奶畜养殖场以及奶农专业生产合作社可根据《乳品质量安全监督管理条例》以及《生鲜乳生产收购管理办法》，建设生鲜乳收购站，在取得生鲜乳收购许可证后，面向奶畜养殖场，对生鲜乳进行集中定点收购。
- 生鲜乳运输—从事生鲜乳运输的车辆应取得生鲜乳准运证明，随车携带生鲜乳交接单。生鲜乳运输车辆只能用于运送生鲜乳和饮用水，使用前后及时进行清洗消毒。奶罐和车辆装置应符合《生鲜乳生产收购管理办法》的具体规定。驾驶员、押运员需持有有效的健康证明，并具有保持生鲜乳质量安全的基本知识。