作者：颜俊  颜琼    金杜律师事务所

2019年2月18日，中共中央、国务院正式印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》（简称“《纲要》”），该纲要的公布将为粤港澳大湾区当前和今后一个时期的合作发展提供纲领性指导。

回顾“粤港澳大湾区”概念的提出和沿革，早在2011年，广东省人民政府印发了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，以广东省的广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州和肇庆市为主体，辐射泛珠江三角洲区域，并将与港澳紧密合作的相关内容纳入规划；随后的6年中，珠三角各主要城市与香港、澳门的跨境合作不断创新和升级；2017年，粤港澳大湾区首次被写入政府工作报告，同年，粤、港、澳三地政府签署《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。如今，《纲要》的公布使得该区域建设成为国际一流湾区和世界级城市群的路径更为清晰。

正是在《纲要》的指导和推动下，粤港澳大湾区一系列举世瞩目的项目得以完成，并为该地区乃至全国和东南亚地区的经济发展带来深远的意义。此文介绍了《纲要》重点提及的若干具有里程碑意义的粤港澳合作项目，并对项目涉及的政策法制环境及其开拓与创新进行解析，以供未来粤港澳大湾区发展建设参考。我们相信未来大湾区系列项目的推进，将为该地区乃至全国的经济和社会发展带来深远的影响。

  • 港珠澳大桥系列项目

《纲要》相关内容

第三章“空间布局”第一节“构建极点带动、轴带支撑网络化空间格局”：

“依托以高速铁路、城际铁路和高等级公路为主体的快速交通网络与港口群和机场群，构建区域经济发展轴带，形成主要城市间高效连接的网络化空间格局。更好发挥港珠澳大桥作用，加快建设深（圳）中（山）通道、深（圳）茂（名）铁路等重要交通设施，提高珠江西岸地区发展水平，促进东西两岸协同发展。”

第五章“加快基础设施互联互通” 第一节“构建现代化的综合交通运输体系”

“创新通关模式，更好发挥广深港高速铁路、港珠澳大桥作用。推进莲塘/香园围口岸、粤澳新通道（青茂口岸）、横琴口岸（探索澳门莲花口岸搬迁）、广深港高速铁路西九龙站等新口岸项目的规划建设。加强港澳与内地的交通联系，推进城市轨道交通等各种运输方式的有效对接，构建安全便捷换乘换装体系，提升粤港澳口岸通关能力和通关便利化水平，促进人员、物资高效便捷流动。”

阶段性项目一：粤港澳三地政府协议起草与项目法人设立（2009年-2010年）

图片来源：港珠澳大桥管理局官网

港珠澳大桥东接香港特别行政区，西接广东省（珠海市）和澳门特别行政区，是国家高速公路网规划中珠江三角洲地区环线的组成部分和跨越伶仃洋海域的关键性工程，也是我国“一国两制”下首个涉及内地及港澳两个特别行政区的大型政府合作项目。港珠澳大桥项目前期工作历时6年，2003年8月国务院正式批准同意粤、港、澳三地成立“港珠澳大桥前期工作协调小组”，2004年大桥各项建设前期工作全面拉开，2006年12月港珠澳大桥专责小组成立。通过几年的工作，港珠澳大桥专责小组、港珠澳大桥前期工作协调小组及粤港澳三地政府有关部门召开多次会议，在两岸登陆点及接线方案、桥位方案、口岸查验模式、融资方案等诸多方面不断协调，逐步达成共识。2009年10月28日，国务院常务会议批准了港珠澳大桥工程可行性报告，2009年11月4日，国家发展和改革委员会批准港珠澳大桥主体工程项目（即港珠澳大桥海中桥隧主体工程项目）工程可行性研究报告，这也标志着港珠澳大桥前期工作顺利完成，项目进入正式实施阶段。

工程可行性报告批准后，中央决定专门成立项目法人实体负责大桥的建设、运营、维护和管理。由于此前粤港澳三地政府之间的合作均是基于协议安排，从未共同组建过法人实体，因此，本项目法人实体的设立堪称粤港澳实体合作首例。2009年起，金杜以广东省发展和改革委员会（简称“广东省发改委”）顾问的身份参与本项目，在港珠澳大桥前期工作协调小组的支持下，实质承担起粤港澳三地政府顾问的角色。

粤港澳三地政府需首先达成协议，建立分层决策的协调机制和管理架构，界定各自的权利、责任和义务，并在协议基础上设立法人实体。2009年6月，受广东省发改委委托，金杜律师团队重新起草了项目宪章性法律文件《港珠澳大桥建设、运营、维护和管理三地政府协议》，并获得了粤港澳三地政府的认同，粤港澳三地政府于2010年2月底签署了《港珠澳大桥建设、运营、维护和管理三地政府协议》。

关于项目实体法人的法律性质和成立方式，在粤港澳三地政府选择事业单位作为项目法人形式的初步共识前提下，金杜论证了由粤港澳三地政府共同作为该事业法人的举办方和出资方这一设想的可行性和操作流程，起草了《港珠澳大桥管理局章程》草案并获得了粤港澳三地政府的认可，粤港澳三地政府于2010年6月底签署了《港珠澳大桥管理局章程》。在此之前，从未有粤港澳合资的事业单位，因此，港珠澳大桥管理局在法律地位上具有相当的独创性。广东省发改委于2010年4月将港珠澳大桥管理局机构编制方案报送广东省编办，并获批复。就港澳政府的出资开设资本金账户及解决后续结汇问题，经征求港澳政府意见，并经国务院港澳办协调，国家外汇管理局批复同意其广东省分局将为港珠澳大桥管理局开设资本金账户和结汇问题的请示。2010年7月，港珠澳大桥管理局经广东省事业单位登记管理局登记设立。

阶段性项目二：项目法人融资（2009年-2010年）

图片来源：中国银行官网

根据工程可行性研究报告，除三地口岸及连接线建设由粤、港、澳三方政府投资完成外，大桥主体部分（即港珠澳大桥海中桥隧主体工程项目）投资的估算约为人民币347.2亿元。2010年3月31日，交通运输部《关于港珠澳大桥主体工程初步设计的批复》（交公路发〔2010〕167号），批准了港珠澳大桥主体工程初步设计概算381.18亿元。项目资本金为人民币157.3亿元，其中，内地出资人民币70亿元，香港特别行政区政府出资人民币67.5亿元，澳门特别行政区出资人民币19.8亿元。资本金以外的建设资金为人民币224亿元，应由项目法人根据内地适用法律向内地、香港特别行政区、澳门特别行政区金融机构举借商业贷款解决，待大桥建成后实行收费还贷。2009年3月，中国银行股份有限公司（简称“中国银行”）中标成为大桥主桥项目唯一贷款牵头行。港珠澳大桥管理局成立后，即委托中国银行作为牵头行为本项目组织等值为人民币224亿元整的长期银团贷款及人民币70亿元整的备用循环贷款。自2009年7月起，金杜作为法律顾问为港珠澳大桥前期工作协调小组办公室、港珠澳大桥管理局就银团组建和银团贷款整体安排提供全程法律服务。

本项目融资金额巨大，结构复杂，涉及到多个交易方，包括粤港澳三地的政府机构、代理行、多家银团成员、账户银行及其他相关方等，金杜受托协助港珠澳大桥前期工作协调小组办公室、大桥管理局进行项目银团贷款协议谈判、签署过程中的相关法律工作，对银行的承诺有效性问题、配套追加项目资本金问题、超出估算投资规模的追加融资问题以及长期贷款分阶段固定利率等问题进行了分析，并就外汇账户的开立、使用过程中的实操性问题提供法律意见和建议。

在银团贷款协议谈判过程中，金杜与财务顾问一起协助港珠澳大桥前期工作协调小组办公室、大桥管理局与项目中涉及的各当事方进行沟通和协调，就项目银团贷款协议安排从法律的角度提出方案和建议，并出具有关法律文件和报告。

阶段性项目三：港珠澳大桥跨界通行政策研究（2010年-2018年）

港珠澳大桥于2009年12月15日动工建设， 2017年7月7日大桥主体工程全线贯通， 2018年2月6日大桥主体完成验收，于同年9月28日起进行粤港澳三地联合试运。作为唯一一个涉及粤港澳三边关系的项目，大桥跨越三地不同的社会制度、法律制度和交通管理体系为港珠澳大桥的建设、运营和管理提出了新的问题。

港珠澳大桥管理局和港珠澳大桥三地联合工作委员会办公室于2011年2月22日共同成立了“港珠澳大桥跨界通行政策研究工作小组”，正式就港珠澳大桥跨界通行政策问题启动研究工作。金杜前期参加了港珠澳大桥管理局组织的2011年4月、5月、6月赴深港西部通道口岸办、港粤直通巴士协会、香港运输及房屋局（包括香港运输署和香港路政署）、澳门交通局和保安局（包括澳门警务处、消防局和海关）和香港保安局（包括香港警务处、消防处、卫生署和海关）、广东省交通厅、广东省口岸办、广东省港澳办等单位调研，并于2011年6月27日向港珠澳大桥管理局提交了《跨界通行政策专项调研报告》。

粤港澳三地政府相关职能部门于2012年8月8日召开会议，正式成立了“港珠澳大桥跨界通行政策协调小组”（简称“协调小组”）并召开了协调小组第一次会议。根据各方对研究计划的讨论意见，港珠澳大桥跨界通行政策确定被分为四个研究专题，分别为：专题一：港珠澳大桥跨界交通需求、车辆规管及配额制度及通行费政策研究；专题二：港珠澳大桥交通管理及营运养护、救援、消防、应急预案政策研究；专题三：港珠澳大桥执法协调、驾驶人及车辆牌照管理及保险制度政策研究；专题四：港珠澳大桥通关便利及出入境管理政策研究。其中，专题一的子专题二“跨界车辆规管及配额制度研究”和专题四由三方政府共同商议并决策，不聘请专题承担单位进行研究。

2012年9月在粤港澳三地发布选聘公告，公开选聘港珠澳大桥跨界通行政策研究专题承担单位。

在充分理解粤港澳三地不同制度、法律和交通管理体系的基础上，结合桥、隧、岛的一体化超大型跨海工程特点，法律团队研究了包括经济社会、交通需求、通行费政策、运营管理、应急救援、执法协调、保险制度等多领域的政策方案。研究成果形成三份专题成果报告：《港珠澳大桥跨界交通需求、车辆规管及配额制度及通行费政策研究》《港珠澳大桥交通管理及营运养护、救援、消防、应急预案政策研究》《港珠澳大桥执法协调、驾驶人及车辆牌照管理及保险制度政策研究》，并为粤港澳三地政府部门梳理出《港珠澳大桥跨界通行政策研究事项清单》，详细列举并分析了包括车辆通行目标和原则、各类跨境车辆的管理政策、交通管理及大桥养护、救援消防应急预案、司法管辖、口岸设施及连接线在内的13个问题类型，并在前述研究基础上拟定《港珠澳大桥执法协调事宜的三地政府协议框架》《港珠澳大桥联合应急救援安排的三地政府协议框架》的建议稿。

专题成果报告一定程度上填补了三地跨界通行政策研究的理论空白，全面分析了粤港澳区域经济发展及内地、香港、澳门之间的贸易联系，首次对内地、香港、澳门之间的分货类贸易额进行预测；首次引用综合评价法建立了对经济发展和贸易额预测结果不确定性分析的方法；开发了具有知识产权、基于跨界交通出行特征的需求分析模型，融入配额制度、连接线收费制式等政策因素，实现通行政策的量化评价，提高了预测精度和实用性；深入分析收费水平对大桥交通量的影响，包括道路使用者通过不同路径达到香港所获得的时间节约、费用节约及交通安全的支付意愿，并与竞争性线路比较，同时结合目前项目影响区（包括粤、港、澳三地）公路及桥梁的收费标准现状，考虑道路使用者的承受能力和项目合理收益等因素，确定了六个收费水平，解决了收费收入对交通量影响的定量测算；首次对粤港澳三地的收费运营模式进行研究和设计，在粤港澳不同的收费背景下，研究提出大桥收费制式、收费方式和收费标准；所拟定的粤港澳三地政府协议框架也为港珠澳大桥三地实际交通管理工作提供借鉴和指导。

  • 落马洲河套地区合作与开发（2010年-2011年）

《纲要》相关内容

第十章“共建粤港澳合作发展平台”第四节“发展特色合作平台”：

“支持珠三角九市发挥各自优势，与港澳共建各类合作园区，拓展经济合作空间，实现互利共赢。支持落马洲河套港深创新及科技园和毗邻的深方科创园区建设，共同打造科技创新合作区，建立有利于科技产业创新的国际化营商环境，实现创新要素便捷有效流动。”

图片来源：香港政府新闻网

位于深圳和新界之间的深圳河一直作为香港（南岸）与中国大陆（北岸）的界线。1997年5月深圳河第一期治理工程完工后，原属深圳方面管辖的部分土地（简称“落马洲河套地区”）因河道裁弯取直，被划入港方地界，由此产生深港两地政府对落马洲河套地区土地业权的争议，但两地政府均有意愿对落马洲河套地区进行共同开发。2017年1月，深圳市人民政府与香港特别行政区政府签署《关于港深推进落马洲河套地区共同发展的合作备忘录》，共同推动落实落马洲河套地区发展成为“港深创新及科技园”，建立重点科研合作基地，以及建设相关高等教育和其他配套设施。香港特别行政区前行政长官梁振英总结认为：“在河套地区发展创新及科技，有重大和独特的意义，是香港享有‘一国’和‘两制’双重优势，以及港深两地在创科事业上互利共赢的最佳体现。”

金杜受托针对河套区土地业权、合作模式及对策、开发机构管理模式、要素流动等所涉及关键性、全局性、方向性问题进行研究、出具法律研究报告，并为深港双方谈判过程中就课题研究涉及的问题提供法律咨询服务。

金杜团队在研究了内地和香港的土地制度、土地划界对土地业权的影响以及跨界、跨境合作案例的基础上，分析了深圳市主张落马洲河套地区土地业权的途径，并提出了搁置业权之争共同开发的方案建议。

关于合作开发模式及开发机构，金杜分析了两地政府在落马洲河套地区进行合作开发的性质及目标，即深港两地对落马洲河套地区的合作开发是深圳市政府和香港政府在中国“一国两制”体制下，基于《宪法》规定，发挥地方积极性，在一国的前提下，两个不同法域的行政管理机构所进行的合作活动。在比较了香港政府主导深圳政府参与或由深港双方共同负责两种开发方式，以及设立普通公司或通过特别立法设立法定机构的优劣后，金杜提出了通过香港立法会制定法例的形式设立合作开发机构的建议。同时，为保障深圳市政府在合作开发过程中控制权和监管权，金杜提出了设立独立于香港政府、立法会和香港法律的、由深港双方代表组成的议事决策机构，由议事决策机构负责合作区域重大事项的决策、监督并管理合作开发机构的方案，并进一步对合作开发机构及议事决策机构的收支收益分配、设立依据、设立流程等进行了分析及阐述。

关于促进落马洲河套地区要素流动的政策及制度，金杜在分析了现有的人、物、资金和信息（包括技术）等生产要素在深港之间跨境流动的基本制度的基础上，提出了关境管理制度、资金流动管制制度、信息流动管理制度等对应的政策建议，提出了基础设施、公共设施发展的建议，并从要素流动角度对合作开发机构管理权限和体制提出了建议。此外，金杜从制定落马洲河套地区条例、促进人员货物流动、便利资金流动以及境外投资审批权限下放和审批登记程序简化等方面，详细分析了制度创新可能涉及的重大法律突破以及相应的处理方式。 

  • 前海管理局常年法律顾问及前海合作区土地利用模式与招商流程设计课题研究项目（2010年-2012年）

《纲要》相关内容

第十章“共建粤港澳合作发展平台”第一节“优化提升深圳前海深港现代服务业合作区功能”：

“强化前海合作发展引擎作用。适时修编前海深港现代服务业合作区总体发展规划，研究进一步扩展前海发展空间，并在新增范围内实施前海有关支持政策。……

加强法律事务合作。合理运用经济特区立法权，加快构建适应开放型经济发展的法律体系，加强深港司法合作交流。……

建设国际化城市新中心。支持在深圳前海设立口岸，研究加强与香港基础设施高效联通。……支持国际金融机构在深圳前海设立分支机构。”

图片来源：深圳市前海深港现代服务业合作区管理局官网

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》和《深圳市综合配套改革总体方案》提出：深圳先行先试，以前海为载体，推进粤港澳现代服务业紧密合作。《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》赋予了前海合作区“深化与香港合作，构建更具活力的体制机制，以生产性服务业为重点，推动现代服务业集聚发展，促进珠三角地区产业机构优化升级，提升粤港澳合作水平”的历史使命。

国家将前海合作区定位为：现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、香港与内地紧密合作的先导区、珠三角地区产业升级的引领区，重点发展金融业、现代物流、信息服务、科技服务及其他专业服务。计划到2020年，将前海建设成现代化、国际化、生态循环和资源节约型的新城；基本形成符合国际惯例和通行规则的社会公共服务体系、体制机制环境和具有国际先进水准的营商环境；产业发展达到一定规模，地区总产值达到1500亿元，形成具有国际竞争力的现代服务业体系；带动区域经济发展，在亚太地区乃至全球现代服务业领域发挥重要作用。

前海合作区的开发是一项复杂的系统工程，涉及各类规划、土地利用、建设、产业发展、投融资、公共行政管理和公用事业经营等众多事项。在这个有机的开发系统中，土地利用和导入产业是前海合作区成功的两个至关重要的环节。前海合作区用地总面积仅15平方公里，可利用土地面积有限。如何在有限的土地上完成国家赋予前海的历史使命，是前海开发需要解决的首要问题。解决该问题的关键一方面在于前海管理局长期、持续地保有对合作区土地利用的主导权以促使该片区土地的有效持续利用，另一方面在于在前海合作区导入符合区域产业发展规划且具有高产值的项目和企业。因此，探索具有前海特色的土地利用模式和产业导入策略，是实现前海突破性发展及实现其历史使命的重中之重。

金杜在前海管理局成立之初即担任前海管理局的常年法律顾问，为前海合作区早期各项制度建设与创新、重大项目规划与建设提供法律支持。接受《前海合作区土地利用模式与招商流程设计课题研究》专项委托后，金杜在研究、借鉴大量境内外开发区项目及案例的基础上，根据前海合作区的基本现状和自身特点，就前海合作区土地利用模式及招商流程进行专项研究与论证。金杜团队认为，前海合作区土地利用模式应结合前海合作区的定位进行“定制”，“定制”的模式应符合“注重整体长远收益和可控制、可持续利用土地”的基本原则。在上述前提下，金杜设计了前海合作区土地租赁模式和土地出让模式，以及相应的招商流程框架，同时针对前海合作区土地现有权利人的合作进行了研究与设计，具体形成了三个系列土地利用模式与流程，即，土地租赁模式与流程、土地出让模式与流程、与现有土地权利人的土地合作模式与流程。

关于土地租赁模式，由于我国现行的国有土地租赁的制度尚不健全，大多数地方政府都是根据实践发展的需要结合各地的实际情况制定地方性法规对国有土地租赁行为加以规范，故金杜结合境内外类似项目的典型案例，提出在前海合作区推行国有土地租赁模式需要突破的主要限制及需要关注的问题。

关于土地出让模式，金杜根据前海合作区土地利用特点以及可能开展的项目规模和特点，结合金杜为产业园区土地开发利用提供服务的项目经验，设计了宗地附带条件的公开出让、引进投资者进行片区综合开发、前海公司统一开发运营三种土地出让利用模式供前海管理局参考。

关于现有土地权利人合作的土地利用模式，由于相关权利人合法拥有土地使用权的地块面积约占前海合作区范围内土地总面积15平方公里的46%，故金杜通过综合考虑合作区开发的实际情况及该等权利人的资质条件，提出了不同的合作模式以解决现有权利人在前海合作区范围内土地上的权益问题。

结语：

通过全面、深入参与港珠澳大桥建设、落马洲河套地区合作开发、前海合作区土地开发等项目，金杜对于粤港澳大湾区三地在 “一国两制”下的互联互通、产业布局、协调发展有更深刻的理解。基于多年来的实践和专业积累，金杜团队在“一个湾区、两种制度、三个关税区、三种法律体系”之中将继续为大湾区的改革开放、融合发展、制度创新和项目落地提供优质的专业服务。

以上提到的项目主导合伙人是深圳办公室颜俊和颜琼，另外还有金杜香港、伦敦、广州、深圳和北京办公室多个业务领域合伙人也参与其中，这些合伙人包括：

金杜香港办公室：吴正和

金杜伦敦办公室：王荣康

金杜广州办公室：王立新、赵臻、李文敏、李春开

金杜深圳办公室：吴晔

金杜北京办公室：马峰、吕膺昊