作者：冯晓鹏 合规业务部 金杜律师事务所
2020年6月1日，国务院公布《海南自由贸易港建设总体方案》（下称《总体方案》）[1]，在新的国内国际形势下，我国将海南作为对外经济发展的重要突破口，提出了更高的开放要求，推动海南自由贸易港全面建成。
海南省政府称2020年将是海南自贸港的“开局之年”[2]，今年机遇与挑战并存。新冠肺炎疫情搅动全球价值链，贸易保护主义以逆全球化之名伺机而动。与此同时，在2020年4月，第十三届全国人大常委会第十七次会议审议并通过了《关于授权国务院在中国 （海南）自由贸易试验区暂时调整实施有关法律规定的决定（草案 ）》[3]，中央赋予海南更大的改革自主权，海南自贸港的开放程度应更甚于上海洋山特殊综合保税区。
自2018年10月设立，海南自由贸易港被赋予了极高的期待，“对标香港”的定位，“顶格开放”的目标，承载着中国改革开放试验田的使命。近两年的建设进程中，自贸港已初见成效，但在政府总结、媒体反馈、企业实践与我们从事的海关外贸业务经历中，我们观察到海南改革中仍存在“先行之困”。习主席在博鳌亚洲论坛上将中国的改革喻为“逢山开路，遇水架桥”，受此言启发，我们将针对自贸港建设中存在的障碍，结合《总体方案》描绘的蓝图，就海关外贸改革创新方面，为海南自贸港建设“抛一块砖”。
一、海南“先行之困”
按照自由港建设两步走规划，海南第一步将用两年左右时间在全岛建立自贸试验区，从2020年开始即将探索建设中国特色自由贸易港。海南省已设立十个重点产业园作为政策的主要承接地和先行先试的“孵化器”，但在向下一阶段全面建成自贸港的过渡中，仍存在体制机制上的问题。海南省自贸试验区普遍面临这种“先行之困”，改革还不够大胆、不够深入、不够彻底，在政策即将突破试验区界限向全岛推行之际，仍存在桎梏。
（一）“一线放不开？”
虽然海南设立了试验区对自由贸易政策先行先试，但是仍然部分存在简政放权贯彻不彻底，自由贸易原则落实不到位，配套措施不完善，在试验区与境外贸易投资“一线”对接中仍有诸多限制等问题。例如，个别审批权未下放至省一级，跨境贸易存在进出口周期长、手续复杂等问题[4]；外商投资准入前国民待遇加负面清单模式简化管理落实不到位，尚未出台针对特殊区域的外资准入负面清单；在离岸贸易的过程中缺乏制度防控银行承担的风险，货物不经国内口岸，海关无法提供相关进出境单据，银行仅接受传统货权证明，造成企业无法收付汇和在国内开展资金结算。
海南省自由贸易试验区设立的目的是为全岛推行自贸港建设提供经验，最终取消试验区界限，实现全岛范围内自贸港的建成。按照海南自贸试验区现有的自由贸易制度，即使取消岛内试验区界限，海南亦远未能实现自由贸易港的开放水平。基于此，海南自贸试验区建设所对标的不应仅仅是我国其他地区的自贸区水平，而应是世界最高水平的开放形态。
（二）“二线扎藩篱”
海南自贸港试验区发展潜力受阻的另一原因是区内外制度衔接存在障碍，产品从境外进入试验区再流向境内区外市场的过程受阻，制约了区内企业在区外市场中的竞争力；同时，区内政策无法顺利迁移至区外，区外企业在现有制度下难有能力承接试验区内的开放政策，限制了政策先行区对区外的辐射能力。以海口综合保税区为例，综保区内货物流动机制难以对接区外规定[5]，区内货物销往内地受到阻碍，限制了区内货物的销售市场，无法充分发挥综保区的政策优势，一定程度上抑制企业落户综保区的积极性。同样的问题也存在于博鳌乐城先行区，宽松的医药器械准入政策并未匹配相应的药械离岛方案，患者在将药械带离先行区使用存在政策障碍，导致先行区内病人流量低，制约医疗先行区进一步发展。[6]
要实现海南自贸港最终发展形态，就要撤去岛内现有试验区的界限，在全岛范围内开放政策。但现有横亘于区内与境内区外的“二线”管理制度限制了试验区内政策的辐射能力，其他区域的产业无法从中受惠，产业基础薄弱，在自由贸易市场中缺乏竞争力与政策承接能力，将拖缓全岛自贸港的建设进程。
（三）容错纠错机制尚未到位，桎梏改革深入推进
自由贸易港的建设需要一大批改革“尖兵”冲锋陷阵，也需要各级党组织当好他们的坚强后盾，建立健全容错纠错机制，切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲。2020年4月，广东自贸区南沙新片区已率先在自贸区内探索更宽容的容错机制。而在海南自贸港建设近两年的进程中，还未见公布相关的容错纠错机制。这可能导致海南政策开放的进程中，各个主体对政策制定与执行存在诸多顾虑，无法最大限度发挥人才的潜力，束缚海南自贸港建设的步伐，陷入上述“一线放不开”、“二线扎藩篱”的困境之中。同时，海南自贸港的建设离不开人才支撑，而容错纠错机制的缺失制约了人才活力，导致难以吸引、留住改革人才。常常听人说，“海南从不缺政策，缺的是人才”。
二、《总体方案》描绘蓝图
在海南自贸港建设步入全面建设阶段之际，《总体方案》确定了“2025”、“2035”目标，划定了自贸港政策全岛推行新时间线，为新阶段的自贸港建设指明方向。
（一）“封关运作”模式
《总体方案》明确了对海南自贸港实施“封关运作”模式，即将海南岛全岛打造成更大范围的海关特殊监管区，取消原先岛内特殊监管的界限。这一运作模式是在海南全岛推行“一线放开”、“二线管住”政策理念的基本，海南全岛“一线”对接境外，“二线”与内地接轨。
《总体方案》进一步对封关运作的准备工作给出具体指导。在“一线”，制定进口物品征税正面清单，出台限制、禁止进出口货物负面清单；对以联运提单付运的转运货物不征税、不检验；建设高标准国际贸易“单一窗口”。在“二线”，完善与内地通关的操作规程与单证格式规范；对鼓励类产业企业生产的不含进口料件或含进口料件在贸易港加工增值超过30%的货物，经“二线”进入内地免征进口关税；内地货物经海南自由贸易港中转再运往内地无需办理报关手续。增加对外开放口岸，建设全岛封关运作的配套设施。2025年前，适时全面开展全岛封关运作准备工作情况评估，查堵安全漏洞，到2035年实现更加成熟的自由贸易港运作模式。
（二）特殊税制安排
《总体方案》为海南自贸港设计了特殊的税制安排。
其一，首次明确将“零关税”政策推行全岛，分两个阶段推行：全岛封关运作前，对部分进口商品，进口关税、进口环节增值税和消费税“三税清零”；全岛封关运作、简并税制后，对进口征税商品目录以外、允许海南自由贸易港进口的商品，免征进口关税。
其二，针对消费提出了具体的税收方案：对岛内居民消费的进境商品，实行正面清单管理，允许岛内免税购买，拉动岛内消费；放宽离岛免税购物额度至每年每人10万元，扩大免税商品种类，进一步优化离岛免税政策。
其三，针对人才与企业的引入提供了具有国际竞争力的税收安排：对注册在海南自贸港并实质性运营的鼓励类产业企业仅征收15%的所得税；对在海南自贸港设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业2025年前新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税；允许企业资本性支出一次性税前扣除或加速折旧和摊销；对在海南自贸港工作的引入人才仅征收15%的个人所得税。
（三）资本跨境流动便利制度
《总体方案》针对跨境交易、跨境直接投资、跨境融资环节，提出了实现资本自由流动的具体方案：以自由贸易账户体系为基础，建立资金“电子围网”实现金融账户的隔离；在跨境交易方面，银行真实性审核从事前审查转为事后核查，实现跨境结算便利化；对于跨境直接投资，明确了外商投资“承诺即入”制度；在跨境融资领域，完善企业发行外债备案登记制管理，稳步扩大跨境资产转让范围，提升外债资金汇兑便利化水平；在跨境证券投融资领域，重点服务实体经济投融资需求，扶持海南具有特色和比较优势的产业发展，并在境外上市、发债等方面给予优先支持，简化汇兑管理。这一系列政策对标贸易港最高水平的开放标准，刺激海南的资本活力，为自贸港产业的发展提供更多元化的融资渠道，为跨境贸易提供更便利的结算服务。
三、关于推进“海南方案”平稳落地的思考
海南自贸港的建设是“一盘大棋”，同时具备中央的统筹全局与地方的精准落子，才能获得最后的胜利。针对海南“先行之困”，结合《总体方案》中描绘的蓝图，对于“海南方案”应如何平稳落地，我们有以下思考：
（一）进一步发挥自贸试验区的对新业态的试点作用
“海南方案”真正在全岛范围内落地，离不开海南省自由贸易试验区的先行先试。作为海南自贸港政策的“孵化器”，配合海南自贸港建设步入新时代，自由贸易试验区也应承担起新的试点任务。
海南应大力推动新业态在自由贸易试验区的试点运行，为海南自贸港内高新技术等可持续发展行业探索形成良好的制度基础，解决海南产业发展难的问题。例如，比如这次全国人大有代表提案在海南探索开拓商业航天市场，这个可以先在海口综合保税区试点，响应2020年5月13日商务部、生态环境部、海关总署联合发布的16号公告《关于支持综合保税区内企业开展维修业务的公告》，推动航空保税维修相关政策在综保区落地，发展壮大综保区内整机维修企业以带动一批航天零部件维修、制造企业聚集。同时，可以利用海口综保区已有的外汇准入与兑换的便利政策试点运行外商投资准入航天研发及卫星通信运营，通过综保区“一线放开，二线管住”的特殊政策优势，允许外资进入国境线的同时在与非综保区的连接线上防范政策风险，推动贸易港建设中投资自由化的进程。
此外，一些关系民生，百姓关注的新业态，也可以在试验区内大力开放，试点成熟后推广全岛，回应民生需求，让百姓切实受惠于自贸港。例如，可以在博鳌先行区开展人工智能辅助决策产品的先行先试，探索制定符合行业特点的准入政策或产品注册制度，推动医疗人工智能产品落地配套政策制定，建立可持续的商业模式，有利于提高海南的基础医疗水平。此前，我们曾提到海南省已有的医药进口监管制度与政策红利将吸引更多的医药企业和医疗机构将落户海南[7]，新药进口的特殊审批政策也将进一步解决“药神”中的困境[8]。在自贸港建设的进程中海南也将成为医药产业新布局的重要战略高地，可以预见海南医药政策会持续开放，并将进一步惠及民生。在海口综保区跨境电商产业园内可以进一步开放政策，如以负面清单替代“海淘免税白名单”，对清单以外的货物施行免税政策，提高交易的金额限制，在百姓关注的海淘问题上给予有力回应。可以畅想，随着自由贸易港政策逐渐成熟，未来在全岛会对跨境电商进口实施彻底零关税，在此阶段前可以通过在综保区进行“零关税”试验排查制度风险，探索建立配套的海关监管制度，政策开放与风险防范并行。
（二）搭建完善自贸港法律框架，加强法治建设
自由贸易，法治先行。中央层面将加快推动海南自贸港立法，对标国际经贸规则，作为海南自贸港建设与运行的总纲领；同时，海南省也必将针对金融、税收、人员和数据流动，以及民生和公共卫生等方面的风险制定配套防控政策。对此，应加快制定配套措施，例如：出台《海口综保区跨境数据流动管理试行办法》，制定数据流入和流出的负面清单、数据流动财税优惠以及违法开展跨境数据流动的处罚细则等；加快研究《证券法》与《外商投资法》在海南自贸港的实施，完善外汇监管制度，解决证券投资与收益中外汇兑换与离境问题；完善税收管理相关法律法规，制定明确的实质经营地、所在地居住判定标准，在自贸港税收制度开放下强化对偷漏税风险的识别，在更开放的税制安排下也要防范税基侵蚀和利润转移，防止自贸港成为“避税天堂”。
（三）梯度性实现“一线放开”，有效连通国际市场
《总体方案》提到，在2025年前海南应适时开展全岛的封关运作。为实现这个目标，中央应协助海南政府完成“一线放开，二线管住”制度的具体设计。
“一线放开”是对跨境货物、资金、人员、数据流入的放开，“一线”制度的设计关系着海南自贸港能否有效连通国际市场，实现生产要素的自由流动。我们认为，将现有试验区界限扩大至海南全岛的过程中，应该明确岛内不同区域的政策开放标准是存在梯度的，需要按阶段放开，具体为：现阶段，试验区内政策开放程度应对标自贸港最高开放标准，试验区外应达到我国其他自贸试验区与海关特殊监管区域的开放水平；在2025年实现全岛封关运作前，通过试验区对全岛的辐射与带动作用逐渐消除区内区外政策差异，实现全岛对标自贸港开放水平。
根据《总体方案》的指示，海南要加快制定海南自贸区进口物品征税正面清单，出台限制、禁止进出口货物负面清单，简化海关监管手续，实行便捷高效的海关监管。同时，应加快推进“零关税”的施行，对标香港独立关税区水平建设海南自贸港。对此，中央应考虑向海南进一步下放权力，赋予海南在货物清单制定中拥有更大的自主权，从部委层间推动简化货物进出境的周期与手续。例如：针对海南计划进一步发展的种业贸易，种子资源进出口审批权可以考虑下放至海南省级部门审批，与此同时，海南则加紧制定配套措施对引进种质资源的隔离与监管，防止生物入侵，完善监管措施，提高政策承接能力；免税店设立审批权下放至海南省有助于体现出贸易港的特色；《濒危物种允许进出口证明书》、“非《进出口野生动植物种商品目录》物种证明”由海南省级部门审批可以解决化妆品进口周期长、办证流程复杂、不确定因素干扰等困难，推动实现货物流动自由。
（四）按阶段设计“二线管住”，有序衔接内地市场
“二线管住”是海南省对接内地市场的管理环节，关系着生产要素在内地与自贸港之间的流动。海南自贸港的建成并非是将海南地区在经济贸易层面彻底独立于内地市场，而应将海南作为连接国际市场、利用国际资源的平台。我们认为，“二线”制度设计应以继续有效利用内地市场为目标，同时有效隔离自贸港潜在的政策风险，维护内地市场的稳定。
根据《总体方案》的指示，海南未来应发展成为具有中国“境内关外”性质的自由贸易区域，与内地市场的对接中应具备独立成熟的税收、海关监管制度。在离岛货物税收方面，我们建议进一步放宽商品离岛进入内地过程中的免税政策，使岛内政策惠及内地消费者的同时，让广阔的内地市场成为自贸港发展的动力。可以考虑阶段性下调行邮税的税率、上调行邮税的起征点或允许对一定数量单价较高的商品免征行邮税，甚至可以设想彻底取消对离岛商品征收行邮税。对于离岛海关监管，海南省需建立起完善的风险防控配套措施，例如：针对综合保税区等海关特殊监管区域出台反走私条例与处罚细则，可与周边广东、广西地区建立走私联防联控机制，避免自贸港成为走私犯罪的温床。
[1] 2020年6月1日，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-06/01/c_1126061034.htm
[2] 2019年12月22日，海南省委深改办(自贸办)在海口召开中国(海南)自由贸易试验区制度创新案例(第六批)新闻发布会。（海南电视新闻网http://www.hnwtv.com/shzh/170847.html）
[3] 2020年4月28日，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202005/2bbf0eaa94a743c684eeb449c7e6c53a.shtml.
[4] 2020年1月5日，中国新闻网，《政协委员建议进一步放宽海南离岛免税政策》，https://m.chinanews.com/wap/detail/zw/cj/2020/01-15/9060788.shtml；
2020年5月22日，海南人民政府官网，《全国政协委员毛万春建议：支持建设海南“一带一路”种业开放先行区》，http://www.hainan.gov.cn/hainan/ldhd/202005/2b97a87078ed43acb6211dcd583ef193.shtml
[5] 2017年3月21日，海南人民政府官网，《关于加快推进海口综合保税区创新开放和转型发展的建议》，http://www.hainan.gov.cn/rdjydata-6393.html
[6] 2020年1月16日，第一财经，《博鳌乐城求解“先行之困”：医生请进岛，国际新药可离岛》，https://www.yicai.com/news/100471720.html
[7] 2018年7月13日，冯晓鹏、邓惠，《海南先行区：医药进口新政进行时》。
[8] 2019年4月13日，冯晓鹏、王溢美，《“药神”的出路——进口药品减税红利与准入提速》