作者:熊进Paul Schroder、Edward Tudor

清华紫光集团(紫光)收购港交所上市企业锐迪科微电子有限公司(RDA)一案中所取得进展,彰显了中国政府在十二月份出台的、为中国企业“走出去”松绑政策所产生的立竿见影的效果。但是,中国国家发展改革委员会(下称“国家发改委”)通常只就一个海外收购项目颁发单一“路条”的不成文政策是否仍然有效,仍然有待进一步观察。

2013年11月,紫光与半导体制造商RDA签署并购协议,以每股美国存托股份18.5美元并购RDA(下称“紫光案”)。但是,交易却未能如愿进行,原因是作为审批机关的国家发改委已经在9月在先批准了紫光的竞争对手国有控股的上海浦东科技投资有限公司(浦东科投)每股美国信托股份15.5美元的报价。

舆论认为,国家发改委批准紫光的并购行为的可能性很小。但紫光却显示了十足信心,认为可以获得国家发改委的批准,并与RDA签订了并购协议。根据相关的约定,一旦交易终止,紫光将向后者支付7000万美元赔偿金。12月2日,国务院出台新政(《政府核准的投资项目目录(2013年本)》,规定只有10亿美元以上的投资或涉及敏感国家、地区或行业的项目才需要发改委的核准,此举旨在下放审批权限。而介于3亿与10亿美元之间的投资项目,投资者仍需向国家发改委进行备案。

针对此项新政策,紫光与RDA迅速作出反应,修改并购协议条款,以期在交易中回避国家发改委所要求的批准程序。

这表明,中央政府在境外投资政策方面进行松绑的效果立竿见影。但是,中国政府是否会允许多家国内企业竞标同一境外投资项目,则仍是未知数。市场过去普遍认为,国家发改委在一个并购案中仅会预先核准一家企业参与投标,旨在避免国内企业相互抬价竞标。但近年来,一些过往的交易证明此观点并非完全正确。

1. 发改委的核准制度

根据现行的境外投资监管体制,中国企业进行境外投资必须获得国家发改委(包括地方发改委)的核准,主要包括两个批准流程:(一)前期项目核准;以及(二)项目(最终)核准。

(a) 境外投资项目核准

特定的境外投资项目需要政府部门核准,其中包括发改委、商务部、国家外汇管理局等。其中,发改委的核准是最重要的,也直接关系到企业能否进行其它的核准程序。

根据2日的通知,只有投资额超过10亿美元或是涉及敏感国家、地区、行业的境外投资项目才需报国家发改委进行核准。目前,国家发改委尚未出台相关修正案或实施细则,预计相关实施细则将于近期出台。

(b) 前期核准

在“前期核准”制度中,有关企业需要在开展实质性工作之前向国家发改委提交“境外收购或竞标项目信息报告”。实质性工作包括:签订具有约束性的协议、提交约束性报价函以及向外国政府申请境外投资审核等。国家发改委在核准通过后会颁发“项目确认函”,即市场所称的“路条(或小路条)”。

前期核准制度旨在控制项目风险,防止境内企业恶意竞争,避免国资损失。因此,尽管发改委未明确说明,但同一项目只批准一张“路条”已成行规。

根据我们在12月2日新政出台后咨询国家发改委的回复,介于3亿至10亿美元之间的投资项目仍需要向国家发改委进行备案,而备案所需的文件和相关程序在本质上仍与前期核准制度保持一致。就同一项目而言,国家发改委是否只允许一家企业在进行备案,仍有待观察。毕竟,这一做法可以避免多家境内企业就相同项目开展实质性工作,相互竞价。

根据紫光与RDA修改的协议,将会出现如下两种情况:

  • 因为并购额小于10亿美元,项目不再需要发改委批准;以及
  • 发改委进一步出台修正案或实施细则,规定了基于若干原因,仍将继续核准项目。第二种情况会引起市场观察者的兴趣:同一项目只能有一家中国企业参与投标的政策是否会改变?若不改变,针对10亿美元以下的项目将如何实施?

2. 一案多张“路条”是当今趋势?

事实证明,国家发改委有可能为同一案件批准多张“路条”。

2012年初,中国三一重工有限公司(三一)获得发改委批准的“路条”,批准收购德国普茨迈斯特公司(普茨迈斯特)。而就在几周前,三一的竞争对手中联重科公司也拿到了收购普茨迈斯特的“路条”。三一在取得发改委的“路条”之前就与普茨迈斯特签订并购协议,抬高竞标额。此举受到媒体指责,称其“不按常理出牌”。

针对此案,发改委负责人被媒体问及针对同一个境外投资项目,“路条”是否只颁发给一家国内企业,该负责人称此说法“并不准确”。

而在此前境外收购的案件中,上海汽车工业集团公司(上汽)于2004年击败中国蓝星集团收购韩国双龙,当时只有上汽获得了发改委的“路条”。在2012年,北京控股集团公司突然“杀出”,介入中石化和新奥集团联合收购港交所上市企业中国燃气。这一行为使得中石化与新奥竞标的变数增加,竞购风险增大。

3. 向单一“路条”制回归?

在紫光案中,媒体认为国家发改委可能将回归单一“路条”的政策。据报道,国家发改委发函至紫光的东家清华大学,对紫光在未经发改委批准之前与RDA签署最终并购协议的行为表示不满。

同时,国家发改委与浦东科投取得联系,确定国家发改委不会因紫光与RDA间的7000万美元赔偿金,而将路条批给紫光。报道还称,浦东科投不会提高竞购金额。因为紫光竞购案中,紫光须等浦东科投的“路条”过期失效再重新申请,所以无法立刻从国家发改委取得“路条”。国家发改委如何处理此案仍待市场观察,特别是在已向浦东科投颁发“路条”的情况下,是否会允许紫光继续并购。在通知公布之后,RDA股东料定浦东科投不会加价竞争,于是立即通过了与紫光的交易。

4. 前路尚未明晰

国家发改委就紫光案做出的决定将为目标公司的董事会以及顾问提供较为清晰的思路,尤其是针对多家竞标企业竞争的局面。这可以最大程度维护股东利益,因为卖方将不必与那些无权进行交易的竞标者分享保密信息。12月2日的政策变动有可能免去了本案中的核准环节。但在进一步明确之前,国家发改委是否会批准多张“路条”仍不清楚,而国家发改委是否会在竞标激烈的中国企业之间进行协调,也尚未可知。