中国进一步开放天然气基础设施市场 ——《天然气基础设施建设与运营管理办法》4月1日起生效

作者：金杜律师事务所能源事务组

《天然气基础设施建设与运营管理办法》（国家发展和改革委员会令第8号）（以下简称“《办法》”）由国家发改委于2014年2月28日发布，2014年4月1日生效。《办法》旨在规范天然气基础设施的建设与运营，鼓励各类资本进入天然气基础设施市场，进一步开放天然气基础设施市场，促进天然气市场的公平竞争与行业的发展。其要点如下：

一、《办法》的目标适用对象广泛

《办法》力求覆盖整个天然气基础设施市场，目标适用对象十分广泛。《办法》所称的天然气包括“天然气、煤层气、页岩气和煤制气等”。[i]《办法》所称的天然气基础设施包括“天然气输送管道、储气设施、液化天然气接收站、天然气液化设施、天然气压缩设施及相关附属设施等”，包括陆上和海上的天然气基础设施。[ii]《办法》规范的天然气基础设施相关企业包括天然气基础设施运营企业、天然气销售企业和城镇天然气经营企业等。可见，《办法》目标适用对象广泛，反映了中国天然气基础设施市场开放程度的逐步深化。

二、 鼓励各类资本参与投资

天然气基础设施市场对各类资本开放。《办法》明确规定，“国家鼓励、支持各类资本参与投资建设纳入统一规划的天然气基础设施。”[iii]此处的各类资本，包括国有企业、民营企业和外资企业等各类资本。各类资本平等参与机会有利于天然气基础设施市场机制的进一步完善，提高市场开放度，深化天然气管网市场改革。

三、天然气基础设施项目建设审批

《办法》规定，“天然气设施项目建设应当按照有关规定履行审批、核准或者备案手续。”[iv]此处并未明确“有关规定”是具体什么规定。根据国务院发布的《政府核准的投资项目目录（2013年本）》（以下简称“《目录》”）: [v]

• 进口液化天然气接收、储运设施的项目建设由国务院行业管理部门核准；
• 输气管网（不含油气田集输管网）：跨境、跨省（区、市）干线官网项目由国务院投资主管部门核准，且事前须征求国务院行业管理部门的意见。其余项目由省级政府核准。
• 《办法》规定，由省、自治区、直辖市人民政府审批或者核准的天然气基础设施项目的批复文件，应当抄报国家发改委。[vi]

但是，上述规定仅仅针对进口液化天然气接收、储运设施以及输气管网的项目建设，而未涉及天然气液化设施、压缩设施等其他天然气基础设施。根据《目录》，“企业投资建设本目录外的项目，实行备案管理”。所谓备案管理，即由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案，除国家另有规定除外。[vii]据此，其他未列入《目录》的天然气基础设施的项目建设暂且可以理解为只需向地方政府投资主管部门备案即可。

四、天然气基础设施相互连接

天然气基础设施的相互连接是基础设施项目建设中的一个重要的问题。《办法》提出，国家鼓励、支持天然气基础设施相互连接。相互连接以企业协商为主，互联管道的投资分担、输供气和维护等事宜由企业协商确定。“必要时，国家发改委、国家能源局和省级人民政府天然气主管部门给予协调。”[viii]对管道互联互通的规定，有利于减少基础设施运营企业的成本，提高输气效率，促进天然气基础设施的项目合作。但是，此处何为“必要时”、如何“给予协调”均没有具体说明。

五、天然气基础设施的运营管理

《办法》单列一章，规范天然气基础设施建成后、投入运营时的诸多方面。主要包括以下要点：

• 天然气基础设施运营业务的实行独立核算。这主要针对经营天然气基础设施业务之外还经营其他天然气业务的企业，要求其财务上独立核算以“确保管道运输、储气、气化、液化、压缩等成本和收入的真实准确。”[ix]
• 国家能源局及其派出机构负责天然气基础设施公平开放监管工作。天然气基础设施运营企业应当公平公正地为用户提供服务，“不得利用对基础设施的控制排挤其他天然气经营企业。”[x] 这是国家为了进一步鼓励各类资本，尤其是民营资本进入天然气基础设施市场而设的保障。但是如何保障市场的公平开放，还有待国家能源局进一步的细化方案。
• 天然气设施运营企业应“遵守价格主管部门有关基础设施服务价格的规定，并与用户签订天然气基础设施服务合同。”[xi] 此处的价格主管部门即国家发改委。国家发改委掌握着天然气基础的上游价格，企业在上游价格的基础上、在下游销售合同中与用户具体协商。
• 如果天然气基础设施需要永久性停止运营，运营企业应当“提前一年告知原审批、核准或备案部门、供气区域县级以上人民政府天然气主管部门，并通知天然气销售企业和天然气用户”。[xii]

六、天然气基础设施相关企业的供气调节

天然气基础设施的运营需要有运行调节与应急保障机制来确保有序、安全，为此，《办法》规定天然气基础设施相关企业的供气调节措施或责任，主要如下：

• 可中断购气合同。“国家鼓励具有燃料或原料替代能力的天然气用户签订可中断购气合同。”[xiii] 即用户如果具有双燃料系统或多燃料系统，可以通过在合同中约定服务的特殊收费，同意在约定情形中可以中断天然气供气。
• 差别性价格政策。“天然气可实行居民用气阶梯价格、季节性差价、可中断气价等差别性价格政策。”[xiv]这是通过实行峰谷价格来对天然气用户用量进行调节，以尽量缩小天然气用气高峰时的缺口。天然气销售企业和经营企业都要遵守国家发改委的价格管理规定，适时调价。
• 调峰供气责任分担。《办法》区分了天然气销售企业和城镇天然气经营企业的调峰供气的责任。调峰供气责任也区分为季节（月）、小时和日调峰供气责任。对于天然气销售企业，《办法》要求其承担所供应市场的季节（月）调峰责任，为此，应当“建立天然气储备，到2020年拥有不低于其年合同销售量10%工作气量”以作应急之需。对于城镇天然气经营企业，《办法》要求其承担所供应市场的小时调峰供气责任。而日调峰供气责任，《办法》则规定“由天然气销售企业和城镇天然气经营企业具体协商确定各自所承担的责任，并在天然气购销合同中予以约定。”[xv]

七、结语

《办法》采取多种措施鼓励各类资本进入天然气基础设施市场，力求促进天然气基础设施市场公平竞争机制的形成，天然气基础设施市场正在逐步开放。但是，《办法》同时也对天然气基础设施运营企业、天然气销售企业、城镇天然气经营企业设施了诸多义务和责任。且，《办法》仍有一些不尽明确的地方，还有待相关部门进一步出台细则加以明确。