环保法将成为中国清洁技术产业发展的新动力

作者：吴青 金杜律师事务所并购部

环保问题已成为近年来广受社会关注的问题。在今年全国两会上，李克强总理在政府工作报告中提出“我们要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战”，向世界表明了中国政府治理污染的决心。4月，被称为“史上最严的环保法”经全国人大常委会审议通过。环保法的出台将成为中国治理环境污染的一个巨大分水岭，对清洁技术产业来讲，也意味着一个巨大的市场机遇的到来。

一、  中国清洁技术产业的发展

中国清洁技术产业从2000年开始发展，有研究报告认为中国清洁技术产业发展分为三个阶段：2000年——2004年、2005——2008年以及2009年至今。这三个阶段划分切合实际，与相关产业的发展情况吻合。

第一阶段，2000年到2004年。以2000年2月国家经济贸易委员会发布的《国家重点行业清洁生产技术导向目录》（第一批）（国经贸资源（2000）137号）为标志，这份文件第一次使用了清洁生产技术一词。2002年全国人大颁布了《中华人民共和国清洁生产促进法》，清洁技术产业发展有了法律保障。这一阶段清洁技术产业的发展主要是污水处理等，可以视为是清洁技术产业的起步期。

第二阶段，2005年到2008年。以2005年2月全国人大通过的《中华人民共和国可再生能源法》为标志。这一阶段的政策法律多集中于可再生能源领域，可以视为是可再生能源的快速发展期。

第三阶段，2009年到2014年。以2009年哥本哈根会议前中国政府公布了到2020年的碳排放目标作为标志。这一阶段环保产业、新能源、节能产业开始迅速发展，可以视为是环保、新能源、节能产业的发展期。

从2000年到如今，经过14年的发展，中国清洁技术产业逐步走上了一条规范、可持续发展的道路，清洁技术产业中的可再生能源、节能、环保产业得到了快速的发展，目前，新能源的发展有所放缓，而节能和环保产业正呈现蓬勃发展之势。

二、  政策、法律对中国清洁技术产业发展的推动作用

中国清洁技术产业的发展，除了企业自身的减排压力及市场需求外，相关的政策及法律也起到了巨大的引领及推动作用，清洁技术产业不同阶段的发展明显地体现了这一点。

(一) 2000年——2004年（清洁技术产业起步期）

1、   出台的政策及法律：

2000年2月，国家经济贸易委员会发布了第一批<国家重点行业清洁生产技术导向目录>，涉及冶金、石化、化工、轻工和纺织５个重点行业，共57项清洁生产技术。2003年2月，国家经贸委、国家环境保护总局发布了第二批<国家重点行业清洁生产技术导向目录>，涉及冶金、机械、有色金属、石油和建材5个重点行业，共56项清洁生产技术。2002年6月，全国人大发布了《中华人民共和国清洁生产促进法（2012年修正）》，2004年1月，国务院发布了《国务院办公厅转发国家发展改革委等部门关于加快推行清洁生产的意见》，2004年8月，发改委、环保总局发布了《清洁技术清洁生产审核暂行办法》。

与此同时，全国人大还于2000年4月发布了《中华人民共和国海洋环境保护法（修订）》、《中华人民共和国大气污染防治法》，于2002年10月发布了《中华人民共和国环境影响评价法》，于2003年6月发布了《中华人民共和国放射性污染防治法》，于2004年12月发布了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法(2004修订)》。4年时间，密集出台了5部环保单项法律，环保法律框架基本搭建完成。

2、   清洁技术产业的发展情况：

2000年到2004年，从清洁生产技术导向目录，到清洁生产法，再到清洁生产促进政策和审核办法的陆续出台，为清洁生产技术的发展提供了有力的政策、法律支撑，清洁技术产业开始起步。

清洁技术产业的发展情况也体现了这一点，以环境污染治理产业为例：2000年，全国环境污染治理投资为1060.7亿元， 2001年为1106.6亿元，2002年为1363.4亿元， 2003年为1627.3亿元，2004年为1908.6亿元。[1]全国环境污染治理投资呈现出持续增长的情况。

(二) 2005年——2008年（可再生能源发展期）

1、  出台的政策及法律：

2006年1月《可再生能源法》实施。随后，出台了一系列可再生能源方面的配套规章和规范性文件，如，2006年1月，国家发改委发布了《可再生能源产业指导目录》、《可再生能源发电管理办法》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》。2006年6月，财政部出台了《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，2006年11月，国家发改委和财政部发布了《促进风电产业发展实施指导意见》，2007年8月，出台了《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》，2007年9月，国务院发布了《可再生能源中长期发展规划》。

2、  相关产业的发展情况：

2006年、2007年两年时间里，出台的一系列促进可再生能源发展的法律、规章、政策，涵盖了可再生能源产业指导目录、价格、发电管理、专项资金管理、收购电量的监管及中长期发展规划等可再生能源产业链的各个环节。

在可再生能源立法及政策的推动下，以太阳能及风电为代表的我国可再生能源产业发展迅速。如，风力发电，2006 年吊装完成装机容量比过去20 年的总和还要多，与2005 年同期相比，增长速度为270%；太阳能光伏发电，2006年生产能力达到创纪录的30 万千瓦，超过世界生产能力的10%。[2]

随着可再生能源法的实施及各项配套政策的出台，各类投资主体也纷纷增加了对可再生能源产业的投入。国内大型国有企业，包括国家电网公司、五大发电公司、三大石油集团、神华集团、长江电力等纷纷进入可再生能源市场，上海电气、东方汽轮机和哈尔滨电气等大型装备集团也开始介入可再生能源制造业；国际主要的风机制造企业或企业集团也开始进入我国的可再生能源市场；我国的一些民营企业也开始大规模进入可再生能源市场，同时，风险投资和民间资本也开始介入可再生能源投资市场。到2006 年底，大约有15 家可再生能源公司分别在纽约、伦敦、香港、新加坡和国内等主要股票交易所上市，总市值超过了100 亿美元。

(三) 2009年——2014年（节能产业、新能源发展期，环保产业新的发展期）

1、  出台的政策及法律：

2009年1月，全国人大通过了《中华人民共和国循环经济促进法》；2月，国务院制定了《废弃电器电子产品回收处理管理条例》；3月，财政部发布了《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》。2009年出台的法律、政策主要涉及新能源和环保。

2010年、2011年，国家出台了一些涉及新能源、节能、环保方面的政策。如，2010年4月，发改委发布了《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展意见》；同月，国资委发布了《中央企业节能减排监督管理暂行办法》；6月，财政部发布了《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》。2011年12月，国务院印发了《国家环境保护“十二五”规划》。

2012年，集中出台了关于新材料、清洁生产、节能、环保方面的政策或规划。如，2012年1月，工信部发布了《新材料产业“十二五”发展规划》、《工业清洁生产推行“十二五”规划》；4月，财政部、住建部出台了《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》；2012年4月-7月，国务院陆续印发了《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》、《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》、《“十二五”节能环保产业发展规划》、《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》四个规划。

2013、2014年，国家出台了新能源、节能、环保和清洁生产方面的政策、行政法规、法律。如，2013年7月-10月，国务院接连出台了《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》、《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》、《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》、《城镇排水与污水处理条例》；2014年4月，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国环境保护法》；5月份，国务院办公厅印发了《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》；7月，工信部发布了《大气污染防治重点工业行业清洁生产技术推行方案》；8月，发改委、国家环境保护总局出台了《清洁生产审核暂行办法》。

2、  相关产业的发展：

2009年——2014年这5年，是新能源、节能、环保、新材料、清洁生产产业政策、法律、法规集中出台期。尤其是环保方面，密集出台了环保十二五规划、大气污染防治十二五规划、大气十条、环保法等。从政策、法律层面分析，这一阶段，清洁技术产业中的环保产业尤其是大气污染治理以及节能产业应是快速发展期。

以节能产业为例，根据《2009年中国节能服务产业年度报告》，2009年，节能服务产业总产值为587.68亿元；2010年，节能服务产业总产值增加到836.29亿元；2011年底，节能服务产业产值首次突破1000亿元人民币，达到1250.26亿元； 2012年底，节能服务产业总产值为1653.37亿元；2013年，节能产业总产值为2155.62亿元，呈现了不断快速增长的势头。

节能服务业的快速发展也有效带动了节能技术研发创新、节能产品制造、节能工程设计、节能咨询评估等相关行业和机构的大力发展。

中国清洁技术产业发展过程中政策及法律的出台情况，清楚的显现出中国清洁技术产业的发展与相关立法及政策的推动有很大的关系，并且，相关立法及政策已成为中国清洁技术产业最主要的推动因素。

三、  环保法将成为中国清洁技术产业发展的新动力

2014年4月，第十二届全国人大常委会第五次会议审议通过了《中华人民共和国环境保护法(修订草案)》，并将于2015年1月1日正式实施。环保法的修订广受社会关注，与修改前相比，修订后的环保法增设了许多新的环保制度，也有很多方面的重大修改，其中，尤为令人关注、也将对环保产业发展产生重大影响的有政府环保责任的新要求、企业环保义务的新内容和环保产业促进的新政策。

(一) 政府环保责任新要求

环保法规定各级政府对本行政区域的环境质量负责；政府应加大在环境保护方面的财政投入；在制定经济、技术政策时应充分考虑对环境的影响，要听取有关方面和专家的意见；县以上人民政府每年要向人大报告环保工作。

(二) 企业环保义务新内容

环保法规定企事业单位和其他经营者要优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的工艺、技术、设备，减少污染物的产生；要取得排污许可，要按照排污许可证规定的内容排放污染物；重点排污单位应按照监测规范安装和使用监测设备，保证监测设备的正常运行；重点排污单位应向社会公开其主要污染物的名称、排放方式等情况。

(三) 环保产业促进新政策

环保法规定国家促进清洁生产和资源循环利用，推广清洁能源的生产和使用；对严重污染环境的工艺、设备和产品实行淘汰制度；规定国家支持环保科学技术研究、开发和利用，鼓励环保产业发展；国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环保技术装备、资源综合利用、环境服务等；国家鼓励有利于环境保护的产品和再生产品的使用；国家机关和使用财政资金的其他组织应优先采购和使用节能、节水、节材等有利于保护环境的产品、设备和设施。

从政策及法律对清洁技术产业的推动来看，环保法的前述规定无疑将成为中国清洁技术产业发展新的推动力。

四、  中国清洁技术产业将进入发展新阶段

2015年1月，环保法施行后，中国清洁技术产业尤其是环保产业将进入发展的新阶段。

（一） 各级政府将成为环保技术及环保服务的最大“购买人”

环保法规定政府应加大环保财政投入、政府要对环境质量负责、政府要向人大报告环保工作等规定，会促使政府投入更多的资金，购买环境技术或服务，治理大气污染、城市河流污染等。各省、市政府现已纷纷开始行动，如，2013年北京市环保局表示，未来五年，北京在治理大气污染方面，预计将投入近万亿元人民币资金，其中政府投入为2,000至3,000亿元。今年8月，浙江省政府召开新闻发布会称，未来七年，浙江省将筹600亿元用于治水。另，今年7月31日，广东省第十二届人大常委会第十次会议审议并通过了省政府《关于运用淡水河石马河整治经验集中推动广佛跨界河流、深莞茅洲河、汕揭练江、湛茂小东江等跨市域重污染河流整治工作情况的报告》。广东将对四条珠江口西岸地区、珠江口东岸地区、粤东地区、粤西地区目前污染最重的四条跨界河流发起新的整治攻坚。再，8月6日，广东省政府与广西壮族自治区政府在广州签署《粤桂九洲江流域跨界水环境保护合作协议》，《协议》约定2014年-2017年由两省(区)政府各出资3亿元，设立粤桂九洲江流域跨省水环境保护合作资金，到2017年，九洲江粤桂跨省界断面水质稳定达到Ⅲ类目标，确保流域内饮用水源地水质安全有效保障。

（二）   重点排污企业将成为清洁技术产业市场的主要“消费者”

    环保法中对企业环保义务的规定，将促使排污企业加大投入，采用有效的节能环保技术、设备、生产工艺等，防止污染物的产生以及达标排放，并且重点排污企业还要使用符合规定的监测设备，对污染物排放进行监测。由此，重点排污企业将成为清洁生产技术、工艺、设备、材料、服务的最主要消费者。如，今年8月1日中电新闻网就以大幅标题《“近零排放”呼唤环保设备升级》，报道了今年3月国家提出京津冀等地区实行特别排放限值、沿海地区实行“近零排放”的要求后，“近零排放”几乎一夜之间成为火电厂新的目标。也指出“近零排放”对于环保设备的性能优化、结构设计、系统升级等方面提出了新要求。

（三）   环保单项立法将成为推动环保产业发展的直接驱动力

环保法作为环保法律领域的基础性法律，环保法的修改，将直接推动大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法等环保专项法律的修改和制定，目前水污染防治法、大气污染防治法正在修改中，土壤污染防治法也已列入十二届全国人大一类立法计划。这些单项法律的修改和制定，势必将成为污水处理、大气污染治理及土壤污染治理产业发展的直接驱动力。如，《全国土壤污染状况调查公报》今年4月17日发布后，业内专家预计，随之而来的将是万亿土壤修复市场。

（四） 更严格的环保标准为环保产业发展创造了新需求

如，今年4月1日起，国家发改委、环保部和工信部联合印发了《钢铁行业清洁生产评价指标体系》，钢铁企业要按照新的要求重新审视，对不能达标排放，或不能稳定达标排放的技术措施要加大投入改造的力度，采用更先进的工艺、技术、设备等以加快推进钢铁企业全面实现清洁生产目标。

总之，中国清洁技术产业的发展，政策及法律是最主要的推动因素，在此情形下，可以预见的是，环保法、环保单项法律以及与环保法相配套的法规、政策的出台和实施，将成为中国清洁技术产业发展持续的推动力，必将进一步推动中国清洁技术产业发展进入蓬勃、繁荣的新阶段。