作者:尤杨 赵之涵 金杜律师事务所争议解决

2014年9月21日,国务院下发 [2014]43号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称“43号文”)。43号文在允许地方政府通过发放政府债券举债的同时,明确要求划清政府与企业界限,禁止政府通过企事业单位等举债。本文通过解读43号文的主要内容,对其可能对信政合作业务产生的影响进行初步分析。

存量信政合作业务的基本情况

信政合作业务主要是指由信托公司将信托计划项下的信托资金通过信托贷款或收益权转让回购方式发放给地方政府投融资平台,用于基础设施建设、工业园区(开发园区)建设和土地储备整治等项目使用的信托业务。

根据审计署公布的数据(截至2013年6月末),从地方政府债务资金来源看,银行贷款、BT、债券和信托在政府债务融资渠道的占比分别为50.75%、11.16%、10.71%和7%。虽然信政合作业务还不是地方政府主要依赖的融资渠道,但根据中国信托业协会数据统计,信政合作业务规模已从2011年末的2,537亿元增长至2014年6月末的11,079亿元,规模占比从5.27%上升至 8.88%,增速较快,已成为信托公司的重要业务类型之一。

在信政合作业务中,信托公司表面上是与融资平台公司进行交易,实质上的交易对手通常是地方政府。由于政府投融资平台普遍存在出资不足、设立和运作不规范、还款能力较低等问题,实践中,信托公司通常会要求政府投融资平台公司为融资项目提供地方财政担保。地方财政担保主要体现为财政局提供关于同意提供财政担保的承诺,以及人大关于安排财政担保预算的决议。即便我国《担保法》及《担保法解释》规定国家机关不得为保证人,财政部、国务院也先后颁布多份通知禁止政府为融资平台公司融资行为提供担保,由政府提供财政担保的实践操作依然广泛存在。

43号文的主要内容

43号文围绕建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制的总体目标,主要规定了以下几方面内容:

1、赋予地方政府适度举债权限。省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务,市县级政府由省、自治区、直辖市政府代为举借。举债采取政府债券方式,包括一般债券和专项债券。国务院对地方政府债务实行规模控制和限额管理,地方政府举债不得突破批准的限额。推广使用政府与社会资本合作模式。

2、明确划清政府与企业界限。政府债务只能通过政府及其部门举借,并对其举借的债务负有偿还责任。剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。金融机构不得违法违规向地方政府提供融资,不得要求地方政府违法违规提供担保,金融机构违法违规提供政府性融资的,应当自行承担相应损失,并被追究机构和人员责任。

3、建立地方政府性债务风险预警机制和债务风险应急处置机制,完善债务公开,考核问责等配套制度。

4、妥善处理存量债务和在建项目后续融资。对企事业单位举借的债务,凡属于政府应当偿还的债务,相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后,分类纳入预算管理。对甄别后纳入预算管理的存量债务,各地区可申请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构。

43号文对信政合作业务产生的影响

我们倾向于认为43号文还只是一个框架性意见,政策的具体落地还需要配合实施细则,例如各政府上报存量债务、各地方政府清产核资、统筹确认举债限额、制定地方政府发债配套政策等多方面工作。但是,43号文体现了国家规范管理地方性政府债务的决心和管理趋势,也密切关系到信政合作业务的未来走向,不可忽视。

总的来说,我们认为43号文对信政合作业务的影响主要包括以下三方面:

1、根据43号文关于妥善处理存量债务和在建项目后续融资的要求,信托公司可能需要全面梳理存量信政合作业务,关注存量融资项目是否具备将来纳入政府预算及债务限额的可能,协助地方政府对债务存量进行甄别。

2、43号文明确要求金融机构不得违法违规向地方政府提供融资,不得要求地方政府违法违规提供担保,并强调金融机构违法违规提供政府性融资的,应当自行承担相应损失并追究机构和人员责任。信政合作业务(以及类似资管业务)中较常出现的关联财政应收款投资、纳入预算还款等方法将面临合规风险,受到一定限制。

3、从43号文所代表的政策导向看,未来政府融资的主要途径为发行债券以及与社会资本合作。融资平台公司的政府融资职能将被逐步剥离,信托公司与融资平台公司合作的政府性债务融资模式很有可能逐渐被取代。

综合上述影响,我们建议:

1、信托公司尽早将信政合作业务转型提上工作日程。

2、鉴于43号文在各地方全面实施落地还需要循序渐进,地方政府的建设需求和债务周转资金需求客观存在,43号文本身也在反复强调“稳步推进”、“谨慎稳健”、“妥善处理存量债务,确保在建项目有序推进”,似乎不宜对信政合作业务紧急刹车。

3、转型期间可适当缩减信政合作业务的规模,并在开展、管理信政合作业务时提高风控水平,包括:(1)审慎选择合作对象,加强对地方政府融资平台公司的现金流、资金实力、信用等级、综合偿债能力的尽职调查和跟踪分析,逐步降低对政府财政担保的依赖程度;(2)审慎选择融资项目,在设计信托计划时要充分考虑项目的资金需求和建设期限,力争做到业务规模与项目资金需求相匹配,融资期限与项目建设期限相匹配;(3)结合43号文的规定,重点关注融资的政府债务属性,确保融资具备纳入政府预算和债务限额的条件,并提前考虑到地方债务的限额问题,建议逐步降低存量和新发项目在同一行政区域上的密集程度。