我国的水资源状况,既有污染严重的问题,也有水资源短缺的问题,仅仅是污染治理并不能解决所有的问题,将水资源真正资源化才是我国解决水资源困局的最终方式。基于此,在水资源领域改革方面,水利部又推出了水权交易的新举措。
2014年7月,水利部下发了《关于开始水权试点工作的通知》,提出在江西、广东等七个省区开展水权的试点工作,重点围绕水资源使用确权登记、水权交易流转、水权制度建设三方面进行,按照试点工作的要求,各试点省区的方案将于10月底前获得批准,水权交易大门即将在七个试点省区开启。
与碳排放权、林权等交易相比,水权交易属于一个新型的复杂问题,在试点工作中以下几个方面的问题须予以关注。
一是水权交易的机构设置问题。从水权交易平台运营机构的设置方面来看,存在单独设立水权交易平台以及水权交易与其他交易共享一个平台两种方案及设想。与不动产、动产权利交易相比,水权交易难以在我国现有法律体系中找到依据,探索试验的性质浓厚,故单独设置水权交易平台更有利于水权交易制度方面的建设、探索、问题查找及经验总结。
二是水权交易的主体。从已有的水法体系以及水利部各项文件来看,此次试点的可交易水权应以水资源的使用权为限。整体的水资源显然无法用于交易,能够用于交易的是对于特定份额的地表水或是一定范围内的水容量的取水权等。对于这类的水权使用权,目前权利来源的依据是各级政府对于水资源的协调分配方案和取水许可所批准的取水权。这也代表了无论是通过国家统一分配而取得水资源配额的各级政府,还是通过取水许可取得取水资格的企业和个人均享有平等的取水权,即都是平等的水权使用权的主体。因此,每一个主体所拥有的取水权均应可以平等地在市场中进行交易。
三是水权交易的制度设计。在水权确权的试点工作中存在几个会引起广泛关注的问题,如对于水权权利范围的界定、水权权利登记等。由于水资源受到汛期、干涸期以及上下游区域水质不同等问题的影响,简单地按照份额分配水量或者按照水域面积确定取水权的方法有天然的缺陷性,如果水权无法界定或者界定不清,就会使得交易的受让方无法预测相应的风险和收益,同时也会使得确权机关不得不经常采取行政行为干预水权运作。因此,水权交易中需要建立起一套完整、公开、可靠、信息化程度高的确权及登记制度才能保障水权交易试点工作的顺利开展。
四是水权交易的内容及方式。水权的交易方式预计将以水权转换的模式为主,即享有国家配额的各级政府和依法获得取水权的单位或者个人在原有固定配额内或者取水许可的有效期和取水限额内,转让其通过自身调整措施或节约的水资源的行为。目前公开可见的形式以地方政府之间的水权交易为主,如浙江东阳-义乌、宁夏-内蒙等地的水权交易。但水权交易所所进行的交易内容不应只局限于政府与政府之间的水权交易,将单位或者个人之间的水权交易纳入交易范围才更具有市场交易性及试点价值。
在交易方式中,将会存在三类主要的合同,第一类是政府与政府之间的水权出让合同;第二类是政府与企业、个人之间的水权转让合同;第三类是企业与个人之间的水权转让合同。虽然我国的水资源属于国家所有,水资源的所有权属于不特定的公民,然而在水权交易的实际过程中,不特定的公民作为各类合同的主体不具有现实性,因此如何将公民的法律地位引入各类水权交易的合同中将会成为试点工作的一大重点。并且,在水权交易平台成立后,如何将政府之间的水权出让交易脱离行政化,纳入市场交易行为中将会成为另外一个与交易方式有关的主要问题。
五是水权交易中的反垄断问题。在价格机制方面应被重点关注的是垄断问题。水权的固有属性导致各级政府作为出让方的水权交易本身容易产生行政垄断,亦有可能面临受让方均为国有控股公司的情形,从而导致水权交易的整体行为面临行政垄断的局面,一旦陷入这种局面,则可认为水权交易探索是不成功的。所以,试点中要在制度设计方面防范这种情况发生。
六是水权交易的信息化管理问题。完善水资源监测系统是水权交易体系方面比较重要的环节,水权交易将依赖于监测系统对水资源各阶段的可分配总量进行预测,同时,自动化计量各地、各行业的用水量将会提升水权交易的便捷性。
按照试点工作的安排,各试点省区的试点方案将于10月底公布,各试点省区在水权交易方面将会有哪些制度设计和安排,我们将拭目以待。