2015年3月1日，最高人民法院《关于扣押与拍卖船舶适用法律若干问题的规定》（法释[2015]6号，以下简称“《规定》”）开始实施。由于海事法律关系有很多不同于一般民事法律关系之处，船舶作为海事法律关系的客体，也具有其特有的法律特征，因此《规定》在《民事诉讼法》、《海事诉讼特别程序法》的基础上，专门对扣押和拍卖船舶的相关问题做出明确规定。本文将结合海商法的相关规定以及海事司法实践，对《规定》中不同于一般民事财产保全和民事执行的特殊规定进行解读和评析。
允许重复扣押船舶，且申请拍卖船舶不受申请扣船顺序的限制
《规定》第2条规定，“海事法院应不同海事请求人的申请，可以对本院或其他海事法院已经扣押的船舶采取扣押措施。先申请扣押船舶的海事请求人未申请拍卖船舶的，后申请扣押船舶的海事请求人可以依据海事诉讼特别程序法第二十九条的规定，向准许其扣押申请的海事法院申请拍卖船舶。”该条明确肯定了同一或者不同海事法院可以基于不同海事请求人的请求对同一船舶重复采取扣押措施，而且申请人申请拍卖船舶也不受申请扣押船舶的顺序的限制，这显然不同于《民事诉讼法》第103条关于不得重复查封、冻结财产的规定以及《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第28条规定的轮候制。此外，按照《规定》第1条，重复扣押船舶的方式不限于限制船舶营运，也包括限制船舶处分、抵押，即通常所说的“活扣押”。
船舶作为海上交通工具，通常价值较大且具有不可分性，因此虽然某一个海事请求权人主张的债权在数额上往往远远小于船舶价值，但是海事法院一旦对船舶采取保全措施则需要扣押整个船舶。而且，由于船舶在营运过程中往往同时涉及若干个海事法律关系，如果不允许重复扣押，则会造成其他海事请求人的债权缺乏保障。因此，《规定》准许重复扣押船舶，实际上有利于在最大范围内保护全部海事请求人的利益，也有利于船舶所有权人全面了解债务的情况，一并安排担保或采取补救措施。
根据上述规定，重复扣押船舶并不以海事请求总额不超过船舶价值为条件，而且后申请扣船船舶可以先申请拍卖船舶，也不以申请在先的扣押船舶被海事法院裁定解除或者先申请扣押船舶的海事请求人明确表示不申请拍卖船舶。这是由于海事请求人对船舶拍卖价款的受偿顺序与其申请扣押船舶与否或者先后顺序并无必然联系，而是取决于海事请求的法律性质按照《海商法》规定的顺序受偿。因此，上述规定不仅不会损害先申请扣押船舶的海事请求人的利益，反而可以确保船舶优先权的实现，同时提高了海事请求受偿的效率，减少了扣船期间的船舶维持费用的支出，在总体上有利于保护海事请求人的利益，有助于切实实现海商法的保护功能。
光租船舶的扣船和拍卖不受船舶所有权的限制
光船租赁是常见的船舶运营方式，出租人将不配备船员的船舶，在约定的期间内提供给光船承租人占有、使用和营运，并收取租金，光船承租人对于经营船舶过程中产生债务承担赔偿责任。按照民法基本理论，光船承租人租用的船舶属于船舶所有人的财产，不能作为光船承租人的责任财产，光船承租人只能以自己所有的财产对外承担责任，光船承租人的债权人无权要求以光租船舶的拍卖价款补偿。因此，虽然《海事诉讼特别程序法》第23条已经明确规定可以因光船承租人的债务扣押光租中的当事船舶，但是对于是否能够拍卖该光租船舶，在司法实践中一直存在争议，在操作中也存在法律障碍。对此，《规定》第3条明确规定，“船舶因光船承租人对海事请求负有责任而被扣押的，海事请求人依据海事诉讼特别程序法第29条的规定，申请拍卖船舶用于清偿光船承租人经营该船舶产生的相关债务的，海事法院应予准许。”
最高院之所以最终采纳“能扣就能卖”的观点，有两方面的原因：一是符合光船承租人的特殊法律地位。光船租赁与普通的财产租赁关系有所不同，根据《海商法》的规定，光船承租人作为船舶的直接控制主体，与除船舶所有人之外的其他主体发生货物运输、港口作业等合同关系，以及船舶碰撞、油污损害等侵权法律关系时，其法定义务和法律责任的承担与船舶所有人几乎并无二至。二是与国际公约接轨。在海事诉讼中特有的对物诉讼制度的影响下，现行的有关船舶扣押的国际公约，如1952年《统一海船扣押某些规则的国际公约》和1999年《国际船舶扣押公约》，均规定因光船承租人的债务而被扣押的光租船舶可以被拍卖，用于清偿光船承租人在经营该船舶过程中产生的债务。
在实务中，可能会存在其他对船舶所有人享有海事请求权的主体，这些海事请求人仍然可以按照《规定》第2条申请重复扣押该光租船舶，并申请拍卖船舶。因此，只要海事请求人及时行使权利，该规定并不会损害海事请求人的利益。但是，对于船舶所有人而言，毫无疑问则承担了巨大的风险，即便其与导致扣船的纠纷不存在任何关系，也难逃自己的船舶被依法拍卖的风险，这将对船舶融资租赁业务产生潜在的巨大影响。从风险控制的角度看，船舶所有人在签订光船租约时，首先要对光船承租人的资信情况进行严格谨慎地审查，最好要求光船承租人提供充分可靠的担保；在光船租赁期间，船舶所有人还应对光船承租人经营船舶的行为进行必要的监控，采取风险防范措施；一旦光租船舶被扣押，光船承租人很可能不积极提供担保，此时船舶所有人还需要协助提供担保，避免船舶被拍卖。
需要注意的是，拍卖光租船舶的价款只能用于清偿光船承租人在经营该船舶过程中产生的债务，而不能清偿光船承租人的其他债务，因此在拍卖价款的分配过程中需要对参与分配的债权进行严格的甄别和审查，以避免扩大受偿债权的范围进而损害船舶所有权人的利益。
关于申请扣船提供担保的特殊规定
船舶作为运输工具，以营运作为收入主要来源，一旦被扣押，船舶将无法正常运营（除申请人仅要求限制船舶处分、抵押等保全措施之外），不仅会导致高额的船期损失，而且包括燃料、物料、淡水及供应品的消耗、船员工资等在内的维持费用也在持续发生，且船舶吨位越大、扣押时间越长，数额越高。针对船舶的这一特性，《规定》对申请扣船的反担保做出了特殊规定。
作为基本原则，《规定》第4条规定无论是诉前申请扣船还是诉讼中申请扣船，申请人都必须提供担保，第5条进一步规定担保具体数额，“应当相当于船舶扣押期间可能产生的各项维持费用与支出、因扣押造船的船期损失和被请求人为使船舶基础扣押而提供担保所支出的费用”，而且随着扣押时间的延长，申请人应当追加担保。上述规定的担保数额，实际上与《海事诉讼特别程序法司法解释》第24条规定的申请扣船错误的赔偿范围和项目相一致，也就是说，申请扣船的反担保数额应当足以涵盖扣船错误可能造成的损失数额。但是，《规定》没有对担保的形式作出明确规定，海事法院在接受担保时需要确保该担保是合法的、可靠的、具有可执行性的。对此，最高院在《涉外商事海事案件适用法律审判实务问题解答》中曾指出，“海事请求人申请海事请求保全提供的担保应当是充分可靠的担保，如现金担保、银行和其他金融机构提供的担保。”
但是，考虑到上述担保数额通常较高，对于船员、人身伤亡受害人或家属等依法享有海事请求的自然人而言，则很可能会因无力提供足额担保而实际无法行使申请扣船保全海事请求的权利。因此，《规定》第4条还规定了可以不提供担保的例外情况，即“因船员劳务合同、海上及通海水域人身损害赔偿纠纷申请扣押船舶，且事实清楚、权利义务关系明确的，可以不要求提供担保”，充分体现了对于弱势群体的保护。在《规定》的制定过程中，曾经有观点认为资信良好且实力雄厚不存在执行障碍的企业（如保险公司、金融机构等）申请扣船也可以不提供担保，但是考虑到在司法实践中存在不确定性，最终没有保留该项例外。
海事纠纷解决后，或者确定不存在错误扣船的情况下，海事请求人提供的扣船担保就没有继续保留的必要，尤其是在提供现金担保或者第三方收取担保费用的信用担保的情况下，及时返还担保可以减轻海事请求人的经济负担。但是，此前相关法律对于返还担保的时间和条件均未有规定，各海事法院对此也做法不一。《规定》第6条明确规定了海事法院返还担保的三种情形：第一种情形是案件终审后，海事请求人申请返还担保，海事法院告知被申请人后，被请求人在三十日内没有提起相关索赔诉讼，即推定被请求人在合理时间内不主张错误扣船的索赔；第二种情形是被请求人同意返还，该情形是被请求人自愿放弃担保，不以诉讼或仲裁程序是否终结为条件；第三种情形是生效法律文书认定被请求人负有责任，并且赔偿或给付金额与海事请求人要求的被请求人提供的担保的数额基本相当，即不存在错误扣船的情况。上述规定一方面为海事请求人要求返还担保提供了依据和程序保障，另一方面也敦促被请求人在合理的时间内行使错误扣船的索赔权，避免双方的权利义务长期处于不确定的状态。
关于船舶拍卖和船舶变卖的特殊规定
《海事诉讼特别程序法》及司法解释已经对船舶拍卖程序做出了比较详细和全面的规定，《规定》则主要是结合海事司法实践经验，对拍卖程序中的一些具体问题予以明确。同时，考虑到船舶扣押时间越长，产生的看管费用和维持费用等支出越多，这实际上降低了船舶的偿债能力，因此对于实践中因缺乏明确规定而导致船舶拍卖程序拖沓的情况，最高院也在《规定》中做出明确规定，提高船舶拍卖效率。
实践中，船舶往往无法一次拍卖成交而需要二次拍卖，但二次拍卖公告仅仅是履行船舶拍卖的程序性要求，并不涉及债权登记等实质问题，如果仍然按照《海事诉讼特别程序法》第32条规定的“拍卖船舶的公告期限不少于三十日”，则无疑会延长船舶扣押期限。因此，《规定》第9条规定二次拍卖船舶可以直接适用《拍卖法》第45条的规定在拍卖日七日前发出拍卖公告。
为了确保船舶能够在合理的时间内尽快变现，最高院参照2004年制定的《关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》（以下简称“《执行规定》”）在《规定》中增加了船舶变卖的规定，同时针对船舶扣押期间费用支出数额较大的特点，简化了船舶变卖的程序。《规定》第13条规定船舶变卖的条件是“经过两次拍卖仍然流拍”，将《执行规定》规定的三次拍卖流拍才能够变卖的规定予以简化，但同时规定“变卖价格不得低于评估价的百分之五十”，以防止变卖价格畸低而损害船舶所有人和债权人的利益。对于无法以评估价的百分之五十以上的价格成交的船舶，《规定》第14条又增加了有条件的“无底价变卖”，即“经已受理登记债权三分之二以上份额的债权人同意，可以低于评估价的百分之五十进行变卖处理”。需要注意的是，对于无底价变卖仍然不能成交的船舶，《规定》没有采用《执行规定》的作价抵债的处理方式，而是规定“海事法院可以解除船舶扣押”。这主要是考虑到无底价拍卖的船舶本身很可能不具有实际价值，而且船舶拍卖的登记债权人较多，将船舶直接作价抵债给某一个债权人需要得到其他债权人的同意，不具有可操作性。
关于债权登记受偿程序的补充规定
按照《海事诉讼特别程序法》的规定，船舶拍卖以及拍卖价款的分配需要经过债权登记程序，并且根据登记的海事请求的性质按照法定的受偿顺序进行分配，这与一般的民事执行案件有很大的区别。债权登记受偿程序作为特有程序，没有其他法律法规可供参照，司法实践中遇到海事诉讼特别程序法没有明确规定的细节问题往往存在争议，因此，《规定》对债权登记受偿程序作出了补充规定。
具体而言，对于债权登记的期间，《规定》第16条明确规定债权登记的届满之日为第一次拍卖船舶公告发出之日起第六十日；对于债权登记裁定时间，《规定》第17条规定海事法院应当在船舶被拍卖、变卖成交后，作出是否准予登记的民事裁定；对于终止拍卖船舶的情况，《规定》第19条规定海事法院应当同时裁定终结债权登记受偿程序，退还已经缴纳的债权登记申请费。针对实务中存在争议的申请扣押船舶的海事请求人是否还需要进行债权登记才能参与分配船舶拍卖价款的问题，《规定》第18条采取否定态度，因为债权登记的目的在于向拍卖船舶的海事法院申明债权，参加船舶价款的分配，海事请求人在提出扣船申请时已经主张了债权，实际上达到了债权登记的效果。
此外，《海事诉讼特别程序法》第116条明确规定，海事法院对债权登记后提起确权诉讼的案件作出的判决、裁定具有法律效力，当事人不得提起上诉。对此，《规定》第20、21条明确规定了当事人可以提出上诉的两种情形，一是当事人在债权登记前已经就该债权提起诉讼，二是因船舶碰撞产生债权，需要以判定船舶碰撞过失程度比例作为确定债权的先决条件。上述规定实际上进一步明确了确权诉讼的范围，将这两种情形的诉讼从纯粹的确权诉讼中剔除出来，给予当事人更充分的诉讼权利。
关于船舶价款分配的特殊规定
虽然船舶是船舶所有人的财产，但是在法律上被拟人化处理，并不能像一般财产那样用于清偿船舶所有人的所有债务，海事诉讼程序相应地也受到英美法国家对物诉讼制度的影响，《海事诉讼特别程序法》第23条区分当事船舶的扣押和海事请求责任人所有的其他船舶（即姊妹船）的扣押就体现了这一特点。为了明确船舶价款分配与一般民事执行中的价款分配的不同之处，《规定》第22条将船舶拍卖、变卖所得价款和利息（以下简称“船舶价款”）的分配顺序分成了四个层次，只有前一个顺位的债权全部受偿后，后一顺位的债权才能参与分配。
首先，船舶价款应当先行拨付应当由船舶所有人、光船承租人等海事请求责任人承担诉讼，为保存、拍卖船舶和分配船舶价款产生的费用，以及为债权人的共同利益支付的其他费用这与《海事诉讼特别程序法》第119条的规定相一致。
其次，按照《海商法》的规定依次清偿经过债权登记的与被拍卖、变卖船舶有关的海事请求，也就是按照《海事诉讼特别程序法》第23条第一款的规定申请扣押当事船舶的海事请求。清偿的先后顺序为具有船舶优先权的海事请求、由船舶留置权担保的海事请求、由船舶抵押权担保的海事请求、其他海事请求。对于同时存在的多个没有任何担保的其他海事请求，则没有先后顺序，当船舶价款不足以全部清偿时，按债权比例受偿。
再次，清偿按照《海事诉讼特别程序法》第23条第二款的规定申请扣押姊妹船的海事请求，即通过申请扣船主张的船舶所有人负有的其他债务。这类海事请求因不属于与被拍卖、变卖船舶有关的海事请求而不具备债权登记的条件，但是海事请求人通过申请扣船主张债权，按照前述《规定》第18条的规定，仍然可以参与分配船舶价款。
最后，当船舶价款清偿前述费用和海事请求后仍然还有余款，则剩余款项的分配按照民事诉讼法及相关司法解释的规定执行，可以用于清偿船舶所有人的其他债务。
其他特殊规定
对于当事人在诉前申请扣押船舶后，又向其他海事法院提起诉讼的，《规定》第8条规定可以采取扣船与诉讼分别管辖的方式，即有扣船法院继续实施保全措施，而无须将诉前保全案件移送给实体审理法院一并处理。
对于海事请求人基于船舶留置权、船舶抵押权等要求扣押和拍卖船舶以实现担保物权的案件，2012年修订的《民事诉讼法》第196条规定的管辖法院为“担保财产所在地或者担保物权登记基层人民法院”。但是，按照《海事诉讼特别程序法》第6条的规定，以船舶为标的物的担保物权纠纷属于海事法院的专门管辖的海事案件，而海事法院又是中级法院。为了协调上述管辖规定的冲突，《规定》第23条专门规定申请拍卖船舶实现船舶担保物权的，由船舶所在地或船籍港所在地的海事法院管辖，适用海事诉讼程序的相关规定。
《海事诉讼特别程序法》将船舶扣押和拍卖作为“海事请求保全”予以规定，并未明确涉及执行程序中的扣押和拍卖船舶，存在立法空白。因此，《规定》第24条明确其适用范围包括执行程序中拍卖被扣押船舶清偿债务的情形。