作者：吴青 张帆 金杜律师事务所商务合规部
2017年9月，世界500强企业、德国著名轴承品牌舍弗勒大中华区CEO致函上海市经济和信息化委员会等部门，称其目前唯一的滚针原材料供应商“上海界龙金属拉丝厂”因环保问题被断电停产，使得舍弗勒面临供货缺口。由于舍弗勒的客户遍及中国所有的汽车生产厂商，这次供货缺口理论上将造成中国汽车300多万辆的减产，相当于3000亿元的产值损失。舍弗勒希望政府为其供应商上海界龙的环保事宜网开一面，宽限3个月，以免因滚针断供而造成更大损失。
舍弗勒事件的不断发酵，不仅惊动了整个汽车界，也引发了人们对环境监管与经济发展关系的思考。关于环境保护和经济发展的关系，一直是一个备受关注的问题。一方面，加强污染治理，需要企业承担一定的费用，从而可能增加企业的经营成本，导致原材料价格的上升；此外，环境治理也可能导致一些工厂关闭和工人失业，因此环境治理对经济发展确实具有一定的影响。另一方面，通过环境治理可以避免环境污染给人类健康带来的负面影响，促进生态资源的合理利用以及环保产业等新型行业的兴起，从长远来看又是有利于经济发展的。本文旨在以发达国家走过的历程为出发点，通过分析以美国、欧洲、日本为代表的发达国家在环境治理过程中所取得的成就以及曾面临的影响经济发展的因素，来探讨中国的环境保护与经济发展的关系。
回顾大多数发达国家的发展历程，总体上，它们所采取的环境保护措施，不仅有效改善了环境质量，而且优化了本国的经济发展方式，对其经济发展起到了促进作用。
发达国家环境治理历程及取得的成效
1. 美国的环境治理历程及取得的成效
美国的工业化和城市化起步的比较早，污染发生的也早。早在上世纪40年代开始，美国的人口剧增，传统制造工业的快速发展，以及新材料（成百上千的新合成的有机化合物，特别是化肥和杀虫剂）的发明和广泛使用，使得美国的生态环境遭受了严重的污染。[1]这种污染导致各种疾病发病率逐年上升，许多物种因此而濒临灭绝。为确保环境污染不会进一步恶化，美国政府于1970年开始环境污染治理的工作，建立了国家环境保护局（Environmental Protection Agency, 以下简称“EPA”），并颁布了《清洁空气法》、《清洁水法》、《空气污染控制法》、《濒危动物保护法》等一系列环保法律法规。通过采取一系列有力的环境保护措施，不断加强环境保护的力度，美国的环境保护工作取得了巨大的进步和成就。
与此同时，很多机构和组织就环境治理措施对美国经济所产生的影响，也做出了相应的调查和报告。以美国大气治理为例，据统计，从1970年到1990年，美国《清洁空气法》实施后，美国所获得的总收益从56，000亿美元上升到494，000亿美元，而花费的总成本是5230亿美元。[2]这意味着每花费1美元进行污染治理，美国就会大概获得10-100美元的收益，这些经济效益具体包括环境治理所带来的经济、技术和公民的健康收益。
2. 欧洲的环境治理历程及取得的成效
欧洲是世界工业革命的发祥地，也最先品尝到环境污染苦果的地方。欧盟在一体化之初，环境问题一度相当严重。以大气污染为例，欧洲大气污染治理始于1952年发生在英国的伦敦烟雾事件，此后针对煤烟型污染以及酸雨与污染物跨界污染等问题，欧洲采取能源替代、总量削减控制等策略，直到20世纪80年代，大气污染才基本得到治理。多年来，欧盟一直推行一系列的环境行动指南和规划，全面应对突出的环境问题，随着环境政策体系的改革和完善，欧盟在环境保护方面取得了明显成果。并且这些环境保护行动并未引起欧盟经济的倒退，反而在一定程度上促进了欧盟经济和贸易的发展，尤其是欧盟环保产业的发展，据统计，欧盟环保产业自2000年以来每年的营业额增长约7%。[3]目前全球生态环保行业正在迅速崛起，环保产业对于欧洲很多公司来说都是发展的巨大机遇。
3. 日本的环境治理历程及取得的成效
日本是当今世界的经济大国，同时也是环保大国，日本的环境治理与环境保护同样走过了一段曲折的过程。日本在战后20世纪50年代至60年代期间，将复兴经济摆在了优先位置，一味地追求经济增长，政府大力发展钢铁、石油化学、制纸、电力等行业，这些生产活动对资源、能源产生了巨大的消耗，并出现了典型的七种公害：大气污染、水质污染、噪音、强烈震动、刺激性气味、土壤污染以及地面下陷，在一些地方甚至出现了“水银中毒”、“骨痛症”、“水俣病”等直接危害人体健康的由于污染所致的疾病。
以上述污染问题处理为契机，为保护大气、水等，日本政府于1958年制定了《公共水域水质保全法》和《工厂排污规制法》，1962年制定了《烟尘排放规制法》等，正式拉开了日本全国性环境保护的序幕。此后，日本先后出台了《公害对策基本法》、《大气污染防治法》、《噪音规制法》、《水质污染防治法》、《海洋污染防治法》、《恶臭防治法》和《自然环境保护法》等一系列环境法律，基本形成了环境法规体系，为治理环境问题打下了良好的法律基础。随着各项相关法令的制定、环境管理体制的不断完善，以及企业大规模环保设备投资等努力，环境治理初见成效，到上世纪70年代后期，公害问题趋于终结。上世纪80年代以来，日本单位GDP的污染物排放量下降到了发达国家中的最低水平。此外，在日本政府一系列环保政策及环境立法的推动下，日本的环保产业蓬勃发展，2000年日本从事环保产业的企业有3000家左右，环境市场从业人员为76.9万人，2001年日本的环保产业产值已经占整个GDP的8%以上[4]。在日本整体经济低迷情况下，环保产业的成长对经济起到了较大的拉动作用。
发达国家在环境保护过程中面临的影响经济发展的因素
纵观发达国家在环境保护过程中所遇到的影响其经济发展的问题，大致有以下几类：
1. 环境治理成本过高
环境保护本身需要投入相应的成本，无论是大气污染治理、水污染治理还是固废处理等，都要进行一定的投入。经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）在1990年的一份报告中评估了多个国家在环境保护方面所支出的费用，根据这份报告，美国支出的环境保护费用占本国GDP的1.5%，法国占本国GDP的1.2%，英国占本国GDP的1.4%，西德占本国GDP的1.6%，荷兰占本国GDP的1.7%。[5]从这份报告中的数据可以看出，发达国家在环境保护方面确实支付了一定的费用，但是这些费用占国内生产总值的比例并不是很高。而且据美国统计，其在1997年在医疗上所花的费用是GDP的10.6%，国防费用占GDP的4.3%，环境保护费用占GDP的2.6%。[6]环境保护和医疗国防相比对于公民有着同等的重要性，相比花在医疗和国防上的费用，其在环境保护方面的成本支出并不高。
2. 环境治理会导致某些工厂关闭和工人失业
对于环境治理可能导致的工厂关闭和工人失业问题，一方面，根据美国人口普查局的数据显示，在生产企业中，防治污染的费用仅仅占企业总支出的1.72%。[7]这种规模的成本大多数情况下并不足以导致裁员或者工厂关闭。即使有工厂因为不符合环保合规要求而关闭，大多数的失业工人也是转移到了其他符合要求的工厂中去工作。据统计，在美国《清洁空气法》实施后的15年间，大约有50万的工人从不符合环保合规要求的工厂中转移到了其他工厂中去工作，这说明了环境治理只会鼓励工厂之间的人员流动，并不会导致失业人数的总体增加。[8]而且，根据美国劳工部的数据显示，1987-1990年期间在美国发生的2546起大规模裁员事件中，只有4人是因为环保和安全条例的原因被裁员，工人们更多的是因为工作效率和不符合合同规定等原因而下岗。[9]
另一方面，环境保护实际上会创造更多的就业机会。根据美国对不同工业部门劳动强度的研究显示，污染治理行业相比其他行业是一个相对劳动密集的行业，因此在污染治理的过程中，需要大量的劳动力。据统计，EPA委托治理的切萨皮克湾工程预计创造的就业机会是Keystone XL管道建筑工程创造的就业机会的35倍[10]。更为重要的是，通过环保治理政策的实施，会刺激鼓励新型环保行业的兴起，根据欧盟的统计，欧盟的生态环保行业在近几年迅速发展，已经成为欧盟经济的重要行业之一，在2004-2008年期间，生态环保行业创造了大约600，000个就业岗位，超过了汽车制造、化学品、纺织品等行业所提供的就业机会。[11]
从上述发达国家的发展历程来看，因为环境保护而导致的工厂关闭和工人失业的概率很低，而新兴环保行业的兴起长远看来反而会创造更多的就业机会。
3. 环境治理所带来的健康效益
相比上述环境治理存在的成本而言，环境治理所带来的健康效益将远远超过其成本。大气和水污染会引发很多疾病，如呼吸系统疾病、癌症、心脏病、感染、中毒等，这些疾病每年都需要大量费用去治疗，通过环境治理可以避免环境污染给人类健康带来的负面影响，在经济上也就节省了一大笔费用。据估计，美国《清洁空气法》实施后所带来的健康收益比环保治理所带来的就业成本大两倍。换算成货币的话，在过去的十年间（2006-2016），美国EPA通过环境保护政策所创造的效益高达6400亿美元，而环境保护和治理所消耗的成本只有450亿美元。[12]然而，这种获得的金钱效益与环保政策所带来的健康福利是不能相比较的，环境保护可以使得公民更加长寿、健康，工作更加富有成效，这些公民可以去工作，为社会做出更大的贡献，而不是接受由环境污染所导致的本来可以预防的那些疾病的治疗。至于整个环境而言，物种不再会因为气候的变化而濒临灭绝，自然灾害也会随之减少，这些原本都是需要花费大量费用去治理的。
从发达国家走过的历程来看，环境保护与经济发展并不是鱼与熊掌不可兼得的对立关系，相反，环境保护在一定程度上是可以促进国家经济发展的。发达国家虽然花费了一定成本去进行环境保护和治理的工作，但是总体而言其所获得的各方面效益是大于其付出的成本的，长远看来是有利于促进本国经济发展的。而就短期而言，虽然国家可能要承受一定的环境治理成本，但是通过环境保护和治理可以纠正资源错配以及扭曲配置的现象，刺激鼓励新型环保行业的兴起，可以肯定的是，环境保护在短期内对经济增长也是有相当的正面影响的。
4. 中国的环境保护与经济发展的关系
目前，我国正在迎来绿色发展的时代，如何科学认识环境保护与经济发展的关系，对于我国更好地推进环境保护与经济协调发展是至关重要的。
近几年,中国经济有些下行,有些人认为这与我们国家不断加强环境保护有关。环境保护部2017年9月举办的例行新闻发布会上分享的数据显示，2017年1-8月份规模以上工业增加值同比增长6.7%，比去年同期有较大幅度的提高；2017年1-8月份城镇新增就业974万人，同比增加26万人；此外，今年开展中央环保督察的15个省份，规模以上工业企业增加值同比提高0.95%，没有开展的16个省份同比提高0.54%；2017年1-8月除水泥产量同比下降0.5%外，粗钢、有色金属、焦炭、平板玻璃、纸板产量同比分别提高5.7%，4.2%，4.0%，3.0%，1.7%，主要工业产品产量都稳中有升，开展环保督察的15个省，粗钢、有色金属、焦炭、平板玻璃、造纸等产量增速还高于全国的水平。[13]从这组数据中我们可以看出，我国经济实际上是稳中有进、稳中向好地在发展，而且相比没有开展环保督察的省份，开展了环保督察工作省份的经济发展水平反而略好。
另外，以邢台环保整治为例，邢台曾对全市1397家没有治污设施、严重污染环境的板材企业进行统一拆除，不仅做到“两断三清”（断水、断电、清设备、清原料、清产品），还对厂房进行了统一拆除；在拆厂房的同时，还规划建设另外一个国际一流的新兴产业园区，一方面把国际先进的高端企业引入园，另一方面引导被取缔的企业通过改进工艺、提档升级、整合搬迁再入园，重新打造现代化、环保型的板材企业。[14]通过这次环保治理，截止至2017年上半年，邢台PM2.5浓度为89微克/立方米，同比上升幅度低于全省平均水平5.2%，改善率居河北省第三位。更重要的是，2017年1-8月邢台规模以上工业增加值增长7%，增速位列全省第一，全部财政收入和公共财政收入、预算收入增长增速均排全省第二。[15]
从上述数据和邢台这个例子，我们可以看到中国的环境保护和经济发展之间同样可以像发达国家一样做到协调发展。而对于舍弗勒事件中的相关企业，在面对环保监管要求时，应当杜绝侥幸心理，应积极提升环保治理水平，务求符合中国的环境法律法规要求，这也是排污企业在中国当下的绿色发展环境下得以可持续发展的必由之路。
[1] N. Swan, “How Do Environmental Regulations Affect the Economy? Experts Describe a Nuanced Picture” ,
AAAS – The World’ s Largest General Scientific Society, 2013.
[2] U.S. Environmental Protection Agency, The Benefits and Costs of the Clean Air Act, 1970 to 1990, prepared for the U.S. Congress by Office of Air and Radiation/Office of Policy Analysis and Review and Office of Policy, Planning and Evaluation/Office of Economy and Environment October 1997.
[3] Matt Raymenta, Elke Pirgmaier, The economic benefits of environmental policy-A project under the Framework contract for economic analysis, Institute for Environmental Studies, November 2009.
[4] Tsuru, Shigeto (1976): Environmental Pollution Control in Japan. In: Shigeto Tsuru: Towards a New Political Economy: Collected Works. Vo!. 13. Tokyo: Kodansha, p. 269-303.
[5] Organization for Economic Cooperation and Development Pollution Abatement and Control Expenditure in OECD Countries Environment Monograph, OECD/GD(96)50, Paris, 1996.
[6] U.S Department of Commerce, Bureau of the Census Statistical Abstract of the United States: 1996,Washington, D.C., 1996.
[7] Office of Technology Assessment, U.S. Congress. Industry Technology and the Environment: Competitive Challenges and Business Opportunities OTA-ITE-586 (Washington D.C.: U.S. Government Printing Office), January 1994. Expenditures and costs as reported by industry to the U.S. Census Bureau.
[8] N. Swan, “How Do Environmental Regulations Affect the Economy? Experts Describe a Nuanced Picture” ,
AAAS – The World’ s Largest General Scientific Society, 2013.
[9] Goodstein, E.B. “Jobs or the Environment? No Trade-off” Challenge (January-February 1995) pp. 41-45. Data are originally from U.S. Department of Labor, Mass Layoffs in 1987-1990. Bureau of Labor Statistics Bulletins 2395, 2375, 2310.
[10] J. Spross, “New Study: The Economic Benefits of EPA Regulations Massively Outweigh The Costs” , Think Progress, 2013.
[11] Matt Raymenta, Elke Pirgmaier, The economic benefits of environmental policy-A project under the Framework contract for economic analysis, Institute for Environmental Studies, November 2009.
[12] J. Spross, “New Study: The Economic Benefits of EPA Regulations Massively Outweigh The Costs” , Think Progress, 2013.
[13] 中国新闻网，“环保部：排污企业压缩环保成本是劣币驱逐良币”，2017年9月27日，http://www.chinanews.com/gn/2017/09-27/8341574.shtml
[14]中国新闻网，“环保部：排污企业压缩环保成本是劣币驱逐良币”，2017年9月27日，http://www.chinanews.com/gn/2017/09-27/8341574.shtml
[15]中国新闻网，“环保部：排污企业压缩环保成本是劣币驱逐良币”，2017年9月27日，http://www.chinanews.com/gn/2017/09-27/8341574.shtml