中国：绘制自动驾驶的未来

作者：肖马克 赵新华 夏圣婴 金杜律师事务所公司证券部

在相当短的时间内，自动驾驶汽车已从异想天开变成触手可及。随着政府部门出台监管规定甚至明确地拨付资金为无人驾驶汽车做准备，无人驾驶汽车已不再是一个未来的概念，而是日益变得真实。许多人认为，自动驾驶将很可能是改变全球汽车产业的下一个主要制造业革命。世界经济论坛预计汽车行业的数字化转型将为该行业本身带来670亿美元的价值，并为全社会带来3.1万亿美元的经济效益。[1]

全球汽车制造商们计划在2020年之前推出半自动驾驶汽车，并在2030年之前使完全自动驾驶汽车上路。预计到2035年，仅在中国，道路上就将有约860万辆自动驾驶汽车，其中约340万辆为全自动驾驶汽车，520万辆为半自动驾驶汽车。[2]

自动驾驶汽车的一项关键技术是高精度地图，或简称为高精地图。当前导航设备和手机中使用的数字地图相对简单，因为它们主要是为人类驾驶员设计的，而人类驾驶员在导航时能够理解和遵循简单的指令，但是对于自动驾驶汽车来说，在机器和机器人能够控制方向盘之前需要为机器人系统专门设计一种在类型上非常不同的地图。

但是，制作高精地图不仅仅面临技术上的挑战，一个更大的挑战（特别是对于希望进入中国汽车市场的跨国公司来说）将是政府监管。

本文主要探讨了包括跨国公司在内的市场参与者在为中国市场的自动驾驶汽车开发高精地图过程中可能面临的法律挑战，以及目前的市场实践和我们对未来中国监管政策趋势的预测。

什么是高精度地图？

高精地图通常指专门为自动驾驶制作的地图。为了使半自动和全自动驾驶汽车（第三、四、五级）能够在道路上安全行驶，车辆必须具备导向、制动、变道、通过车载摄像头和传感器避免交通事故，依靠人工智能进行分析以及根据实时高精地图的显示适应新环境的技术能力。[3]

不同于过去的静态地图，全自动驾驶汽车需要依赖高精地图实时作出决定。正因如此，高精地图对于精度的要求比传统的GPS地图要高得多。高精地图的精度需要精确到厘米级，而传统GPS地图只需精确至五到十米。这种高精地图甚至可以通过挡风玻璃刮水器和在车上其他位置安装的传感器监测天气。除了对地理位置的精确反映外，高精地图还需要和LIDAR技术（即激光雷达）收集到的数以亿计的三维点进行交互。这些数据使得系统能够复制道路表面状况并且捕捉道路斜率与曲率等细节。 这也使得自动驾驶汽车能够理解并对交通、建设施工、事故、道路关闭、天气及其他会影响行程的实时事件做出回应。[4]

自然，制作高精地图所需的数据量是巨大的。汽车制造商和地图制作商调用众多汽车在相同的道路上行驶，并汇总收集到的数据。正因为如此，数据的体量非常重要。道路上使用的车辆越多，收集的数据越多，高精地图的质量也越高。[5]

制作高精地图的常见法律挑战

与其他类型的地图相似，无论是何种形式或性质，高精地图受到被测绘区域法律的严格监管。中国在这方面更是如此。出于国家安全、边界线、国家秘密和隐私保护的考虑，中国对于测绘活动的监管尤为严格。

基于此，中国历来对地理空间数据的收集，保存，所有权，使用和出口进行严格的监管。技术的发展和监管政策的滞后之间的落差增加了高精地图法律上的复杂性。

中国正逐步加强对公民隐私的保护。在这方面，中国可能会部分效仿欧盟在数据收集和分析方面所采取的严格立场。欧盟的规定限制了谷歌等公司对道路状况数据的采集和对街景的绘制。这是由于担心未加密的wi-fi网络中的个人信息会被裹挟进整体收集的数据的一部分。欧盟已多次对谷歌进行罚款，要求谷歌提供其收集的数据的副本并对收集到的材料加以限制。[6] 中国与谷歌之间的关系复杂。在2010年谷歌拒绝遵循中国的审查政策后，中国国家测绘地理信息局（“国家测绘局”）拒绝了谷歌互联网地图服务资质的申请。因此，谷歌需要为与中国之间的关系寻找出路，否则可能被排除在世界最大的汽车市场之外。

一方面要保护隐私和国家安全，另一方面又希望促进自动驾驶技术的发展，在两者之间寻找平衡并非易事。不同的利益相关者的利益诉求差异很大，这需要时间加以解决。

中国监管框架概述

在制作高精地图的活动中用高分辨率激光雷达来探测周围位置信息，用摄像头不断地扫描街道、建筑物和其他能够被传感器“看见”或“感知”的物体，或是记录GPS坐标，这些活动显然都在中国测绘法律法规的监管范围之内。

在中国现行的法律框架下开发高精地图需要解决一系列的法律障碍：

1. 必须获得资质

现行的中国测绘法[7]要求，在中国境内进行测绘活动只能由持有相关政府部门授予资质的单位进行。对于电子导航地图而言，需要获得国家测绘局授予的资质（“导航电子地图资质”）。[8]

2016年，国家测绘局发布了一份官方通知（“2016测绘局通知”）[9] ，明确自动驾驶地图属于导航电子地图的新型种类，其数据采集、编辑加工和生产制作必须由具有导航电子地图制作测绘资质的单位承担。2016年测绘局通知进一步明确了导航电子地图制作单位在与汽车企业合作开展自动驾驶地图的研发测试时，必须由导航电子地图制作单位单独从事所涉及的测绘活动。

在市场上，由于导航电子地图资质难以获得，其被誉为中国图商的“金钥匙”。目前，仅有十四家中国单位被授予了这项资质。腾讯作为第二大股东的四维图新，在2001年成为第一家获得导航电子地图资质的单位。滴滴，中国最大的打车平台公司，在2017年年底成为第十四家获得导航电子地图资质的单位。

该资质管理体系意味着在中国现今只有这十四家单位被允许制作自动驾驶地图（即高精地图）。一些观察人士评论说，滴滴能够获得导航电子地图资质是中国政府放宽这项资质发放条件的标志，但是否确实如此还有待进一步观察。

2. 安全及保密要求

中国在敏感地理信息方面有着非常严格的保密要求。中国现行监管体系下的主要要求如下：

公开地图位置精度不得高于50米。[10] 该项要求使得制作精度要求极高（厘米级）的高精地图变得困难。自动驾驶汽车如果达不到相应的精度就无法安全行驶。在市场上，已有供应商能够在几厘米的精度范围内绘制道路地图。

公开地图不得表示重要桥梁的限高、限宽、净空、载重量和坡度属性，重要隧道的高度和宽度属性。[11] 除此之外，快速路、高架路、引道、街道和内部道路的最大纵坡和最小曲率半径不可公开。[12] 这些限制可导致无法收集到高精地图所需的足够信息。

由导航电子地图、导航软件、导航设备构成的导航产品，不得设置以文本或数据库等任何形式显示、记录、存储涉密基础地理信息数据（坐标、高程等）的功能选项。[13] 同样，相关数据对于高精地图非常重要，这些禁止性规定将使在中国绘制高精地图面临较大挑战。

导航电子地图在公开出版、销售、传播、展示和使用前，必须进行空间位置技术处理[14]。未经过技术处理的导航电子地图数据属机密级国家秘密资料。[15] 根据中国国家秘密法，国家秘密分为绝密、机密、秘密三级。未能遵守与国家秘密相关的保密要求可能会导致行政处罚甚至引发刑事责任。[16]

国家秘密事件事关重大。云南省测绘地理信息局曾调查可口可乐在卡车内使用手持GPS设备在省内非法测绘的案件，而可口可乐公司坚称它们这样做仅仅是出于物流方面的目的。[17] 在2010年，北京第一中级人民法院判处薛峰，一名美籍华裔八年有期徒刑，原因是其购买了关于中国油井的商业信息，而此类信息属于国家秘密。[18]

地图审核程序。在中国当前监管体制下，电子导航地图在公开出版或展示前必须经过国家测绘局或省级地方行政主管部门的审核。在已经出版、发行的导航电子地图基础上更新地图表示内容、变更数据范围或者进行数据格式转换的，都必须经主管部门的重新审核。[19]

由于自动驾驶汽车上的传感器收集的大量数据不断上传，高精地图也面临着实时更新，因而这种审核程序对于高精地图可能是不切实际的。

3. 外商投资法律限制

由于政治上的敏感性和现实的制约，测绘属于外商投资限制性领域并不令人惊讶。根据2017年外商投资产业指导目录，外国投资者只能以与中方设立合资企业的形式从事测绘活动。在合资企业中，中方应当成为控股股东。[20] 通常这些合资企业中的中方控股比例至少应该达到51%。

此外，2017年修订的中国测绘法明确外国组织或个人在中国领域内从事测绘活动必须与中国有关部门或者单位合作进行，并不得涉及国家秘密和危害国家安全。[21]

同样，外商投资互联网地图服务也必须以与中方合资的形式进行。如果合资企业仅申请互联网地图服务资质，外国投资者在合资企业中的持股比例不得超过50%。[22] 目前中国大约有300家单位获得了国家测绘局或省级地方主管机构颁发的甲级或乙级互联网地图服务资质。

互联网地图服务甲级资质的持有者可以提供全面的服务，包括(i)地图搜索、位置服务，(ii)地理信息标注服务；(iii)地图下载、复制服务；(iv)地图发送、引用服务。乙级资质的持有者不得进行上述第(iii)和(iv)项服务。

一些中外合资企业也获得了互联网地图服务资质，其中包括微软移动联新（前身为诺基亚联新）和通用汽车（上海安吉星）。

然而，值得注意的是外商投资被禁止从事导航电子地图制作。[23] 因此，即使是中外合资测绘公司也无法开展该业务。这可能解释了最近一些关于外国汽车制造商在中国“开车拍摄照片并记录GPS坐标”  面临限制的报道[24]，因为这很可能会被认为是在进行与导航电子地图制作有关的活动。

另外，用于自动驾驶技术实验或道路测试的地图数据（包括在传统电子导航地图基础上增添内容、要素或精度提升的）必须按照相关涉密测绘成果进行管理，并不得提供或分享给外国组织或个人或外商投资企业（包括外商独资和中外合资、合作企业）。[25]

目前，地图公司如何对高精地图收费还不甚清楚。考虑到成本问题，在未来某个阶段高精地图可能会在订购的基础上予以提供。如果这样，高精地图可能会属于增值电信服务的范围，而该领域也是对外商投资进行限制的。

中国市场实践

由于测绘在中国现行法律框架下受到严格监管，跨国公司需要仔细评估自己的计划以确保符合相关的规定。

一些跨国汽车厂商和图商在实践中采用“代工生产”模式或者与中国地图公司进行合作的方式进入中国市场。

 模式一：代工模式 

传统上，车企会向系统开发商订购安装在新车上的导航系统。在这种情况下，企业从地图数据提供商处直接获得底层地图数据（“第一种代工模式”），或者由系统开发商对底层地图数据进行处理并提供安装在新车上的定制的“地图数据和导航应用”（“第二种代工模式”）。[26]

四维图新和特斯拉、宝马之间的合作模式是典型的第一种代工模式。四维图新将底层地图数据信息（诸如道路表面信息，POI数据等）提供给特斯拉和宝马，特斯拉和宝马继而在底层地图数据信息之上处理并开发出他们自己的专用车载导航系统。因此，尽管，特斯拉和宝马从同一家地图公司获得他们的原始底层地图数据信息，最终两家汽车制造商呈现给终端用户（驾驶员）的导航系统用户界面是不同的。

对于关心品牌形象的汽车制造商来说，第一种代工模式为用户界面设计和经验提供了更大的灵活性。

高德与凯迪拉克在中国的合作则采取了第二种代工模式。在该种安排之下，相对于仅仅提供给凯迪拉克底层地图数据，高德给凯迪拉克提供的是完整的导航系统定制一揽子服务。第二种代工模式下的地图公司参与到了车载导航系统的设计和制作，并且参与研发使用简便的用户界面。

模式二：与中国地图公司进行合作

2017年7月，TomTom和百度公开宣布联手研发高精地图。据此，百度将利用TomTom的高精地图制作平台，结合自身掌握的人工智能技术来改进在中国使用的高精地图相关技术。这次联手使得全球地图公司TomTom和百度，一家中国主要地图服务提供公司走到了一起，目标是为车企创建“全球统一的高精地图服务”[27] 。

相似的，四维图新和HERE于2017年5月成立了一家股权比例为50：50的中外合资公司。成立合资公司的主要目的在于为HERE的客户提供一个全球位置服务平台，该平台的内容和基于服务的解决方案包括中国地图数据和实时信息。[28]

未来展望

中国正面临着一个两难局面——一方面中国拟加强地图测绘的监管，在另一方面，中国也有着勃勃的雄心成为自动驾驶产业的领导者。

我们预计由于自动驾驶汽车的重要性，中国将就高精地图相关的测绘监管或至少在法律实际实施过程中做出必要的调整。

中国在这方面做出努力的其中一个例子是2017年修订的测绘法要求建立统一的卫星导航定位基准服务系统。该系统能够提供精确至厘米级甚至毫米级的定位。2017年5月，全国卫星导航定位基准服务启用，这是中国在提供高精地图所需的精确定位数据方面的基础性步骤。

另外，2016年测绘局通知表明，有关部门正加速自动驾驶地图相关规范的研究与制定。国家测绘局在2017年举行的一场新闻发布会上明确国家测绘局将大力支持中国自动驾驶汽车的发展，并正积极的开展相关政策和地图处理技术的研究。

然而，我们对于在短时间内外商投资限制能够放宽的看法并不乐观。我们预计限制会继续，而对于中国市场感兴趣的外国公司或是需要将中国市场作为全球战略一部分的公司，则需要找到在中国现行法律框架下的合适途径进入中国市场— —通过合资或是合作形式。

---

[1] Darrell M. West – Moving forward: Self-driving vehicles in China, Europe, Japan, Korea, and the United States

[2] Ibid. 这个预估可能还有点保守。

[3] ibid

[4] How autonomous vehicles could relieve or worsen traffic congestion？

[5] https://www.geospatialworld.net/blogs/hd-maps-autonomous-vehicles/

[6] Darrell M. West – Moving forward: Self-driving vehicles in China, Europe, Japan, Korea, and the United States

[7] 《测绘法》在第十二届全国人民代表大会常务委员会第27次会议上修订并通过，于2017年7月1日生效。

[8] 《测绘资质管理规定》第四、五条和《测绘资质分级标准》，国家测绘局于2014年7月1日发布。

[9]  通知全称为《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》，国家测绘局于2016年2月发布。

[10] 《公开地图内容表示补充规定（试行）》第三条，国家测绘局于2009年1月发布。

[11] 《公开地图内容表示补充规定（试行）》第七条，国家测绘局于2009年1月发布。

[12] 《基础地理信息公开表示内容的规定（试行）》，国家测绘局于2010年9月发布。

[13] 《关于导航电子地图管理有关规定的通知》第十条，国家测绘局于2007年11月发布。

[14] 《导航电子地图安全处理技术基本要求（GB 20263-2006）》第三条。

[15] 《关于进一步加强导航电子地图数据保密管理工作的通知》第一条，国家测绘局于2012年4月发布。

[16] 《中华人民共和国保守国家秘密法》第十、四十八条，全国人大常委会发布，2010年10月1日生效。

[17] http://www.automotive-fleet.com/channel/global-fleet/news/story/2013/03/coca-cola-in-hot-water-over-alleged-mapping-of-chinese-province.aspx

[18] http://www.sfgate.com/news/article/China-sentences-U-S-geologist-to-8-years-3259538.php

[19] 《关于导航电子地图有关问题的批复》，国家测绘局于2008年5月发布。

[20] 《外商投资产业指导目录（2017修订）》，国家发展与改革委员会与商务部发布，2017年7月28日生效。

[21] 《中华人民共和国测绘法》第八条。

[22] 《外国的组织或个人来华测绘管理暂行办法》第八条，国土资源部于2011年4月27日发布。

[23] 《外商投资产业指导目录（2017修订）》和《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》第七条

[24] China impedes foreign carmakers’ autonomous tests, https://www.ft.com/content/2ba4366c-e08c-11e7-a8a4-0a1e63a52f9c

[25] 2016年测绘局通知第二条。

[26] http://www.cheyun.com/content/19417

[27] https://www.geospatialworld.net/news/tomtom-baidu-join-hands-develop-hd-maps-autonomous-driving/

[28]http://disclosure.szse.cn/finalpage/2017-05-23/1203559377.PDF