作者：陈胜 宋一奇 金杜律师事务所争议解决部
以民营银行股权管理现状为视角。
近年来，银行业金融机构快速发展，社会资本发起设立、参股或收购银行业金融机构的积极性不断提高。根据最新的统计数据，全国性股份制银行、城商行、农商行农信社的股权结构中民营资本占比分别达到43%、55%、86%。民营资本的壮大也带来了一些负面影响。当前的主要问题是规范的股东管理和公司治理没有同步跟上。既存在股东不作为、不到位，从而导致“内部人”控制问题；也发生了少数股东乱越位、胡作为，随意干预银行正常经营的问题。2018年1月5日，银监会发布《商业银行股权管理暂行办法》（以下简称“《办法》”），旨在加强商业银行股权监管，规范商业银行股东行为，弥补监管短板。作为商业银行重要组成部分的民营银行群体，也将受《办法》的调整与规范。本文拟法律实务的角度，以民营银行股权管理现状为视角，对《办法》涉及的部分问题做简要评析，以兹抛砖引玉。
监管方式及监管强度的调整
2018年1月12日刚发布的《进一步深化整治银行业市场乱象的通知》将规范股东行为作为完善公司治理的整治重点。此外，根据目前现行的法律法规体系，监管机构对民营银行股东的监管主要散见于《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法》（银监会令2017年第1号）、《中国银监会关于民营银行监管的指导意见》（银监发[2016]57号）（以下简称“《意见》”），《中国银监会关于印发商业银行公司治理指引的通知》（银监发[2013]34号），《中国银监会办公厅关于加强中小商业银行主要股东资格审核的通知》（银监办发[2010]115号）等规章及规范性文件中。对股东监管的内容主要包括股东资质管理、承担剩余风险、接受履约评估、实施信息披露等，监管手段主要是股东承诺自愿接受前述监管内容。实践中，民营银行的股东在接受监管机构监管方面，通常会在入股银行时签署承诺函。当发生股东违反承诺的情形，监管机构对股东采取监管措施的依据。
此次出炉的《办法》，对完善股东监管做了进一步规定。《办法》第七条规定，商业银行股东应当遵守法律、监管规定和公司章程，依法行使股东权利，履行法定义务。商业银行主要股东应当遵守银监会各项审慎监管要求，并真实、准确、完整地报告相关信息。银监会及其派出机构依法对商业银行股权进行监管，对商业银行及其股东等相关单位和人员的违法违规行为进行查处。
股权托管制度的推出
根据笔者的项目经验，民营银行的股东有时会以持有的银行股份，进行质押融资。在此过程中，可能会发生超额质押的情形，即用于质押的股权份额突破了监管规定的上限，由此产生合规风险。
1. 合规性分析
根据《关于加强商业银行股权质押管理的通知》（银监发[2013]43号）规定，股东以本行股权出质为自己或他人担保的，应当严格遵守法律法规和监管部门的要求，并事前告知银行董事会。凡董事会认定对本行股权稳定、公司治理、风险与关联交易控制等存在重大不利影响的，银行应当不予备案。在董事会审议相关备案事项时，拟出质股东委派的董事应当回避。股东质押银行股权数量达到或超过其持有本行股权的50%时，应当对该股东在股东大会和派出董事在董事会上的表决权进行限制。
主要股东质押本行股权数量达到或超过其持有本行股权的50%的，商业银行应通过季报、年报、股权集中托管机构等渠道及时进行信息披露；该情况发生后十日内通过法人监管信息报送渠道，将相关情况报送银行业监督管理机构；银行业监督管理机构有权根据对银行造成的风险影响采取相应的监管措施。
值得注意的是，监管规定的限制超额质押的对象是银行主要股东。主要股东是指能够直接、间接、共同持有或控制商业银行5%以上股份或表决权以及对商业银行决策有重大影响的股东。
据此，如银行主要股东在质押股份达到或超过其持有本行股权的50%期间，则该股东在股东大会上的表决权应当受到限制，其派出的董事相应的表决权也应当受到限制。
2. 深层原因
通常情况，有能力作为民营银行主要股东的企业均财力可观，但也不排除在入股银行之后发生流动性方面的问题。因此，股东以持有银行股份出质融资的情况，也时有发生。
然而，入股民营银行的股东应当履行维持出资并承担经营剩余风险的义务，这不仅是基于监管法规的规定，也是入股银行时股东做出的承诺书。监管机构对可能影响股东履行此类义务的风险非常关注。股东如果以其持有的股权进行融资，那么当股东发生还款不能的情况时，势必影响银行股权结构的稳定。因此，对于超额质押，民营银行公司章程通常会以限制股东表决权的方式特别规定。监管机构一旦发现存在此类现象，也会通过调查、问询等方式关注该股东的情况。
3. 股东超额质押的法律后果
鉴于股东在入股银行时，为通过监管部门的审核，均被要求出具正式的书面承诺，承诺接受银行业监管机构的延伸监管。因此，当发生股东超额质押而在银行的权利未受限制时，不仅银行本身违反审慎性经营规定，股东也可能因此前的承诺而受到监管的追究。如果银行及其股东经监管问询并要求整改而逾期仍未改正的，监管机构很可能根据《银行业监督管理法》的规定，对其采取如下较为严厉的措施：
- 责令银行暂停部分业务、停止批准开办新业务；
- 限制银行分配红利和其他收入；
- 限制银行资产转让；
- 责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利。
4. 股东超额质押的监管措施
《办法》中明确规定了对商业银行建立股权托管制度。商业银行应建立应当建立股权托管制度，将股权在银监会认可的托管机构进行集中托管。对比此前《意见》中对托管的表述，可以看出对银行股东的监管强度进一步加大。根据《意见》的规定，民营银行应当加强股权管理，规范股东持股行为，在条件成熟时将股权集中托管到符合资质的托管机构。据此，监管机构认为股权托管的条件已经成熟，已到推行托管制度的时机。如果托管制度顺利推行，银行股东对股权的掌控力度势必降低，对股权质押、股份减持等行为将受到进一步限制。而站在银行角度，股权托管制度则增加了股东股权的稳定性，大大降低了股东超额质押的可能性。
银行股东的实际控制人变更问题
1. 监管机构对实际控制人变更的态度
民营银行由于其实际控制人多为自然人，股权变动相对灵活，发生实际控制人变更的情形并不鲜见。根据笔者的经验，目前监管机构对银行主要股东的实际控制人发生变化的情况非常关注，尤其是该股东入股银行后的五年内。
根据《关于加强中小商业银行主要股东资格审核的通知》（银监办发[2010]115号）第二条第四款的规定，主要股东应当就以下事项出具正式的书面承诺：
- 承诺不谋求优于其他股东的关联交易，并应出具银行贷款情况及贷款质量情况说明（经银行确认）；
- 承诺不干预银行的日常经营事务；
- 承诺自股份交割之日起5年内不转让所持该银行股份，并在银行章程或协议中载明；到期转让股份及受让方的股东资格应取得监管部门的同意；
- 作为持股银行的主要资本来源，应承诺持续补充资本；
- 承诺不向银行施加不当的指标压力。
近年来，确有民营银行股东的实际控制人发生变更而未通知监管机构的情况，其中既存在形式上变更了公司实际控制人而实质未发生变化的，也存在变更实际控制人的情形。对于形式上变化而实质未发生变更的情况，股东应将股权结构（穿透至实际控制人）做清晰的描述并阐述形式上变更的原因，同时与银监局做好沟通。
对于实质上变更了实际控制人的情况，由于股东在银行设立时均已签署了监管规定要求的股东承诺，保证持续补充银行资本。如发生实际控制人变更的情形，实质上会对持续补充银行资本造成影响。监管机构之所以对此非常敏感，是因为在银行设立时已经对实际控制人进行了资格上的判定，认为其有能力承担银行的补充责任和剩余风险，而变更实际控制人使银行剩余风险承担的不确定性增大。
2.《办法》对实际控制人变更的具体规定
根据《办法》的规定，商业银行应当加强股东资质的审查，对主要股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人信息进行核实并掌握其变动情况，就股东对商业银行经营管理的影响进行判断，依法及时、准确、完整地报告或披露相关信息。如发生控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人变动的情况，商业银行应及时、准确、完整地向商业银行报告相关信息。值得注意的是，《办法》对未履行实际控制人信息披露的情形，做了明确的罚则规定。《办法》规定，商业银行未按要求对股东及其控股股东、实际控制人、关联方、一致行动人、最终受益人信息进行审查、审核或披露的，由银监会或其派出机构按照《中华人民共和国银行业监督管理法》，责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款；对负有责任的董事长、董事会秘书和其他相关责任人员给予警告，处五万元以上五十万元以下罚款。据此，《办法》明确了股东违反相关监管要求的法律后果，并规定了双罚制度，即罚则针对银行及其直接责任人。在目前实践中，监管对民营银行信息披露不实的处罚对象基本限于银行层面。
结语
民营银行是进一步丰富和完善银行业金融机构体系、激发民营经济活力的积极探索。民营银行股权管理由于其股东的复杂性，需要更为详细、全面的监管规定。作为民营银行发展的指导性文件之一，《意见》发布至今方逾两年，民营银行公司治理的规范还有很长的路要走。而此次发布的《办法》，则从整体层面增强了对民营银行股权的管理。
此外，《办法》还在股权直接变更、股东资质要求、关联交易管理等方面做了详细规定。例如，报告第四条第二款规定，投资人及其关联方、一致行动人单独或合计持有商业银行资本总额或股份总额百分之一以上、百分之五以下的，应当在取得相应股权后十个工作日内向银监会或其派出机构报告。这与《中资商业银行行政许可事项实施办法》（银监会令2017年第1号）第三十九条第四款[1]规定一致。根据笔者的实务经验，取得中资银行1%以上、5%以下的股权并不仅限于一级市场，对通过二级市场如QFII、沪港通等方式持有股权的行为，同样应当向监管机构报告。具体的实施细则有待监管机构进一步发文明确。
可以说，目前的民营银行股权管理仍处在需要进一步完善的阶段，《办法》如能顺利推行，无疑更加健全了这一领域的游戏规则。
[1]第三十九条第四款规定：中资商业银行变更持有资本总额或股份总额１％以上、５％以下的股东，应当在股权转让后１０日内向所在地银行业监督管理机构报告。