作者：肖马克  赵新华  金杜律师事务所  公司业务部

汽车产业正面临着新能源汽车和自动驾驶汽车的双重颠覆。

令人瞩目的是习近平主席于2018年4月10日在博鳌论坛上宣布的进一步开放中国经济的主要举措之一即是大规模放宽对汽车产业外商投资的限制。习主席宣布后不久，国家发展和改革委员会（国家发改委）即于2018年4月17日宣布在5年过渡期内逐步取消对汽车生产商外资股比的限制。国家发改委表示，2018年将取消对专用车和新能源汽车的外资股比限制。紧接着，2020年将取消对商用车的限制、2022年将取消对乘用车的限制。目前禁止外国汽车生产商在中国设立两家以上合资企业的规定也将于2022年被取消。经过5年的过渡期后，对外资在汽车行业的所有限制都将被取消。

这些政策发布后，管理措施也迅速予以跟上。2018年6月28日，国家发改委和商务部联合发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》（“2018负面清单”）[1]，该规定自2018年7月28日起生效。[2]

2018负面清单确认了在5年过渡期内全面取消汽车产业外资股比限制的承诺。

除了使外国企业更容易在中国制造汽车外，中国政府还大幅降低了汽车的进口关税。从2018年7月1日起，汽车整车的进口关税从25%下调至15%，汽车零部件进口关税降至6%。

外资股比限制的放宽将会开放中国的汽车产业，这可能会对国内外汽车生产商产生重大影响。

背景

中国第一家中外合资汽车生产企业早在中国颁布官方的汽车产业政策之前就诞生了。1983年5月，北京吉普汽车有限公司成立，由北京汽车制造厂持股68.65%，美国汽车公司持股31.35%。

直到1994年，中国国家计划委员会（国家发改委的前身）发布《汽车工业产业政策》（“1994汽车政策”），中国才开始就汽车产业有了较严格的准入制度。其中一项关键政策是规定外国汽车生产商在中外合资企业中不得拥有超过50%的股权，同时也规定外国汽车生产商在中国不得建立超过两家生产同类整车产品的合资企业。

1994汽车政策是第一个建立所谓的“50%+2”规则的政策——这是一个令许多外国汽车生产商头疼的规定。尽管1994汽车政策在2004年和2009年分别进行了较大范围的修订，“50%+2”规则基本保持不变。

1995年，中国发布了《外商投资产业指导目录》（“产业指导目录”），其规定与外国汽车生产商在汽车产业的持股限制相呼应。自1995年以来，产业指导目录已经修改了8次[3]，这反映了中国对外商投资在产业政策中的作用的不断演进的看法。

在过去的20年里，中国在汽车产业和外国投资方面的政策都倾向于减少对外资的限制。尽管如此，除了2017年删除了对纯电动汽车两家合资企业的限制外，产业指导目录规定的“50%+2”规则基本未变。

多年来，“50%+2”规则被认为是为本土汽车生产商争取时间以获取技能、掌握技术和建立品牌的必要政策，以使他们在外国汽车生产商不受约束地进入中国市场之前具备竞争能力。

中国在汽车方面的政策是非常成功的。2009年以来，中国已成为世界上最大的汽车市场。截至2017年底，中国已、有2亿多私家车的保有量。[4]2017年，中国生产并销售汽车约2900万辆，连续9年成为全球第一大汽车市场。[5]相比之下，2000年中国生产和销售的汽车只有200万辆。

长期以来，外国汽车生产商和外国政府一直在寻求中国放宽汽车产业外资股比的限制。

中国政府放宽限制的第一个迹象可以追溯到2016年，当时的工业和信息化部部长苗圩先生在一次汽车峰会上透露，中国打算在3到5年内或最迟8年内取消外资股比的限制。2017年4月，中国发布了《汽车产业中长期发展规划》，明确表示中国将有序放开外资股比的限制。

中国对汽车产业外资股比限制的放宽似乎酝酿已久，并非迫于特朗普政府近期的压力，但该政策可能会缓解近期中美贸易的紧张局势。

影响

取消外资股比限制将会对中国和外国汽车生产商产生重大影响。

  • 中国汽车生产商

在国家发改委宣布放宽外资股比限制后，不少本土汽车生产商的股价在2018年4月18日大跌。这一股价变动可能一定程度上反映了中国消费者对本土汽车生产商竞争力存在担忧。

许多中国汽车生产商可能并不赞成新政策，因为该政策意味着更多的竞争对手——其中许多外国企业拥有强大而深厚的研发能力、领先的技术水平和全球影响力。

就合资企业而言，至少在理论上，中国合资方可能会在此类合资企业中失去一些筹码。

然而，中国汽车生产商可能没有充分估计他们的竞争能力。在过去30年与外国汽车生产商合作中，许多本土汽车生产商已经建立了自己的品牌，这些品牌在中国得到了广泛的认可，有的甚至在国际上享有声誉。

外资股比限制放宽意味着中国政府对本土汽车生产商的信心增强。

中国汽车生产商可能会在5年过渡期之内和之后面临来自外国汽车生产商的激烈竞争。从事新能源汽车的本土汽车生产商今年可能已经感受到了压力。不过，这种放宽将刺激中国汽车生产商提升产品，强化品牌。

  • 新来者和新能源汽车

根据国家发改委公布的5年放开计划和2018负面清单规定，中国将从2018年7月28日起取消对新能源汽车外资股比的限制。

至少在短期内，专注于新能源汽车的外国生产商（如特斯拉）可能是取消这些限制的主要受益者。

然而需要指出的是从长远来看，中国有志成为下一代汽车的全球领导者，并且正在推动国内新能源汽车的生产，包括提供补贴。到2020年，中国的目标是每年生产200万辆纯电动汽车和混合动力汽车，累计产销500万辆。[6]中国已经是世界上最大的新能源汽车市场，2017年销售了777000辆新能源汽车，市场也在快速增长，同比增长53%。到2025年，中国的目标是新能源汽车占全国汽车产销量的20％。[7]

除了提供鼓励新能源汽车生产的胡萝卜以外，中国还有一根大棒，即针对燃油汽车燃料消耗量和新能源汽车生产的双积分制度（“双积分制度”）。根据双积分制度，中国的汽车生产商将根据中国的燃料消耗要求被进行评估。每年生产或进口超过3万辆传统能源乘用车的企业将受到新能源汽车积分比例的约束，未达到要求的企业将需要向其他汽车生产商购买积分或接受罚款。

根据双积分制度，新能源汽车的积分比例要求为2019年10%，2020年12%，其中，一辆新能源汽车按2-5分计算，具体取决于一次充电所达到的续航里程。中国政府给予了一年的宽限期，将在2019年开始考核积分比例，而不是原计划的2018年。这个宽限期主要是为了给外国汽车生产商更多的时间为合规做准备。从长远来看，新能源汽车很可能成为中国本土汽车生产商和外国汽车生产商的主要战场。

一个重要问题是，中国放宽对新能源汽车外资股比的限制并不意味着外国汽车生产商可随意在中国设立新能源汽车生产企业。现有的市场准入和项目投资要求，以及对于生产商和产品的监管规则仍然存在。除了需要遵守中国的各种规定和监管要求外，外国新能源汽车生产商还需要面临目前由于担心产量过剩而暂停批准新能源汽车投资项目的问题。国家发改委为此也在2018年7月发布的《汽车产业投资管理规定（征求意见稿）》（“汽车投资规定草案”）中提高了投资纯电动汽车的门槛。

  • 现有合资企业

从理论上来说，取消对汽车产业外资股比的限制给了外国汽车生产商一个将其在华业务与中国合资方分开的选择。

外国汽车生产商将有以下选择：

1. 收购中国合资方

由于持股限制将在未来5年内逐步取消，外国汽车生产商从法律上来说是可以完全拥有生产企业100%的股权，从而将合资企业转变为外资独资企业。

然而，尽管这种重组在法律上是可行的，但我们认为，这在实践中是不太可能的，因为这种重组不可能仅由外国合资方单方决定，任何重组都需要中国合资方的同意和合作。大多数情况下，这些合资企业的中国合资方都是大企业，因此如果没有特殊情况，中方不太可能抛售全部的股权。

此外，据统计，在23家主要的中外合资汽车企业中，现有合资合同的平均剩余期限还有19年。[8]因此，大多数合资企业的存续期限都远远超过2022年——这再次突显在任何重组中，获得中国合资方的同意与合作尤为重要。

除了是大企业外，中外合资企业的大多数中国合资方还是国有企业。因此，除了与中国合资方进行谈判外，外国合资方还需与中国政府有关部门进行谈判。

2. 独资

另一个理论上的选项是外国汽车生产商退出其所在的合资企业，另设自己的外商独资生产企业。然而，由于以下原因，这不太可能是一个切实可行的选择：

  • 燃油汽车投资受到严格控制。

国务院2016年12月12日发布的《政府核准的投资项目目录》及国家发改委、工业和信息化部发布的《关于完善汽车投资项目管理的意见》，明确指出中国政府将严格控制任何传统燃油汽车产能增加，原则上不再批准新的燃油汽车投资项目。

此外，国家发改委发布的汽车投资规定草案明确禁止新建任何独立燃油汽车生产项目。该草案虽然尚未生效，但中国政府的态度一目了然。

上述规定清楚地表明，外国汽车生产商将无法在中国新建任何燃油汽车生产企业。目前，由于大多数合资企业都在生产和销售燃油汽车，外国汽车生产商不太可能在中国成立外商独资企业生产燃油汽车。因此，他们很可能不得不囿于现有的合资企业中，或者选择全部或部分收购中国合资方（但受到上述列出的实际困难的限制）。

  • 新能源汽车可行但门槛提高。

根据2018负面清单，新能源汽车外资股比的限制将从2018年7月28日起取消。这意味着外国汽车生产商可以成立一家外商独资企业来生产新能源汽车。然而，根据国家发改委的汽车投资规定草案，虽然新能源汽车（特别是纯电动汽车）仍受到中国政府的大力鼓励，但投资纯电动汽车项目的门槛却大大提高；例如，纯电动汽车投资项目的建设规模必须达到至少10万辆纯电动乘用车或5000辆纯电动商用车。

据了解，自2015年7月以来，大约有15家纯电动汽车生产企业获得了国家发改委的生产许可。尽管15家企业听起来似乎很多，但应当注意到有200多家企业正在排队等待这样的生产许可。据我们了解，截至2017年6月，发改委似乎尚未对任何一家纯电动汽车生产商颁发新的许可。[9]

纯电动汽车新生产许可证的暂停发放很可能是由于汽车投资规定草案的起草工作所致。然而，尽管生产许可证问题可能会得到解决，但纯电动汽车生产企业门槛的提高可能会成为许多新进入者的主要障碍。

  • 自行建立销售渠道和售后服务网络困难。

另一个涉及的问题是许多汽车制造商需要的不仅仅是一个汽车生产厂，他们还需要一个生态系统制造和销售汽车。

因此，如果没有中国合资方的参与，对外国汽车生产商来说，在中国各地建立自己的销售渠道、汽车融资和售后服务网络将可能是一个主要障碍。打造这样的基础建设需要的不仅仅是投资——还需要特定的市场知识和关系。

3. 维持现状或稍有调整

外国汽车生产商的另一个选择是在未来5到10年内维持合资企业的现状。这是最有可能的结果，因为买断会很复杂，并且可能存在经济效益上的担忧。

国家发改委宣布放宽外资股比限制后，从大多数主要外国汽车生产商的反应中也可以看出这一点——他们很高兴迎来这种政策放宽，但也表示将继续与中国合资方合作。[10]

外国汽车生产商可能会利用外资股比限制的放宽，寻求在合资公司中取得更大股权份额，自然亦将承担更大的责任。

然而，留在合资企业可能对中国合资方同样具有吸引力。对中国合资方来说，在未来几年维持现状可能也是一种切实可行的办法。

小结

中国放宽对汽车产业的外资股比限制（包括降低车辆进口关税），将为外国汽车生产商进入全球最大的汽车市场提供更便捷的通道，亦为外国汽车生产商提供更公平的竞争环境，从而与中国汽车生产商相竞争。预计大多数外资会进入新能源汽车市场，因为新能源汽车很可能是中国未来主推的汽车类型。

虽然这种放宽可能为外国汽车生产商提供了机会，但就新能源汽车而言，由于前述投资要求，外国汽车生产商在设立新能源汽车生产企业方面可能也没有多少优势可言。对中国汽车生产商来说，主要的机会在于通过提高创新能力来提高他们的全球竞争力。

就外资股比限制放宽，最初的媒体报道较关注与中国汽车生产商有合资企业的外国汽车生产商。然而，情况的复杂性（不仅要与中国合资方打交道，很多情况下要与中国政府打交道，并且需要建立一个生态系统），将意味着外国汽车生产商不太可能在未来5到10年内与其中国合资方分道扬镳。

的确，市场的开放和新来者的加入可能使各方严阵以待，甚至可能促使中外合资方加深合作，以便在充满活力的市场中进行竞争。

[1]  http://www.mofcom.gov.cn/article/b/f/201806/20180602760432.shtml

[2] 2018年6月30日，国家发改委和商务部进一步联合发布了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，其中关于汽车产业的规定与2018负面清单相同。

[3] 迄今为止，《外商投资产业指导目录》分别在1997年，2002年，2004年，2007年，2011年，2015年，2017年和2018年进行了修订。

[4] http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html

[5] http://www.caam.org.cn/xiehuidongtai/20180111/1605214622.html

[6]《节能与新能源汽车产业发展规划》

[7] 《中国汽车产业：取消外资股比限制》

[8] http://auto.sina.com.cn/news/hy/2018-04-19/detail-ifzihneq1508759.shtml

[9] http://auto.gasgoo.com/News/2018/05/26051621162170042858C501.shtml

[10]http://europe.autonews.com/article/20180417/ANE/180419782/vw-bmw-daimler-could-gain-from-china-removing-ownership-caps