作者： 吴青 张帆 金杜律师事务所 合规业务部
摘 要：在大数据快速发展的背景下，将环保大数据应用在环境行政执法中正在成为全球生态环境监管和执法的重要趋势。对于我国而言，环保大数据已经初步应用在环境执法过程中，但我国环保大数据的建设和应用还在起步阶段，数据的收集及处理还任重而道远，并且环保大数据在环境行政执法中的应用范围还十分有限，还无法为环境行政执法提供强有力的支撑。本文在探讨环保大数据对于环境执法的应用价值和意义的基础之上，分析研究了环保大数据在我国的应用现状以及存在的问题，并提出了相应的完善建议，以期为我国环境执法中对环保大数据的进一步应用，以及提高我国环境执法水平而言提供一些帮助。
关键词：环境法；环保大数据；环境行政执法
近年来，信息技术与经济社会的交汇融合引发了云计算、物联网等新兴服务的产生，促使数据种类和规模迅猛增长，世界已经从信息时代进入了大数据时代，如何利用好大数据已经成为摆在当前各行业面前的重要议题。在环保领域，将环保大数据应用于环境行政执法中正在成为全球趋势。对于我国而言，环保大数据已经初步应用在环境执法过程中，但前期数据的收集和处理还存在不完善之处，环保大数据在环境行政执法中的应用范围还不广泛，未来仍有很大的发展空间可挖掘。
环保大数据的概念及在环境行政执法中应用的政策背景
1.1 环保大数据的概念
根据2015年9月国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》(“《纲要》”)，大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合。[1]而环保大数据是指可以应用在环境保护领域的大数据，主要是指在收集海量与环境有关的数据的基础之上，通过利用云计算等先进计算手段进行分析而得出的相关信息结论。无论是是大气、水、土壤等常见数据，还是噪声、辐射等冷门数据，抑或是环境影响评价、排污许可、各项环保督察、污染源普查领域的数据，都是环境污染防治及环境执法的重要依据。而通过对前述数据进行收集、分析和处理，形成环保大数据，有关部门可以分析环境问题产生的原因，预测和解决环境问题，并进行相应的环境行政执法。
1.2 环保大数据在环境行政执法中应用的政策背景
在大数据迅猛发展的背景下，党中央、国务院高度重视大数据在推进生态文明建设中的地位和作用。
早在2015年6月，李克强在主持召开国务院常务会议上就强调要在环保等重点领域引入大数据监管，主动查究违法违规行为。[2]
2015年7月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十四次会议上明确指出，要推进全国生态环境监测数据联网共享，开展生态环境大数据分析。[3]
2015年9月，国务院发布《纲要》，将大数据确定为国家发展战略，并提出构建“互联网＋”绿色生态，实现生态环境数据互联互通和开放共享。[4]
2016年1月，环境保护部（现生态环境部）部长陈吉宁在2016 年全国环境保护工作会议上提出，“十三五”期间要提高环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平，加快推进大数据建设和应用，建立统一的环境监测、污染源监控、环境执法、环评管理、信息公开等平台。[5]
2016年3月，原环境保护部印发《生态环境大数据建设总体方案》(“《方案》”)，提出将全面启动生态环境大数据在环评、监测、应急、执法、网站等五大领域的应用，并确定了吉林、贵州、江苏、内蒙古环保厅，以及武汉市、绍兴市环保局等6家生态环境大数据建设试点单位。[6]
环保大数据在环境行政执法中应用的价值和意义
环保大数据对于环境执法而言具有重大的价值和意义。通过运用环保大数据，环境执法得以信息化，执法范围得以全面化，执法决策得以科学化，执法结果得以精准化。
2.1 环保大数据有助于环境行政执法的信息化
传统意义上的环境执法需要执法人员依靠眼睛和鼻子来发现污染线索，并亲自监测和取证。而通过利用“互联网+”和环保大数据，移动执法系统得以开发，使得环境执法更加信息化和便捷。
移动执法主要是指利用现代移动终端技术、移动通讯技术、GIS技术、GPS技术研发而成的一款移动执法系统来进行执法的方式。[7]在实践应用中，移动执法系统通过录入特定区域的排污企业信息来构建基础数据，同时通过视频、工况等监控感知设备来实时获取重点污染源信息，并将这些信息进行汇总和分析，并发送到执法人员的手机APP终端，有助于执法人员轻松了解污染源线索以及排污单位的相关信息和排污情况。可以说，以移动执法为代表的环保大数据在执法领域的应用，使得执法得以信息化，从而更加简便和高效。
2.2 环保大数据有助于环境行政执法范围的全面化
由于环保领域是一个数据密集型的部门，传统监测和执法方式很难做到对大气、水、土壤、噪声、固废危废的全方位监管。而环保大数据可以通过对各环节的监测数据进行收集、整合和分析，实现对各环境要素及污染因子的全方位、全覆盖、全时段、全天候、全过程的环境监管和预测，并可以在技术层面打破不同地区、部门的执法和行政管理界限，从而实现环境执法范围的全面化。
2.3 环保大数据有助于环境行政执法决策的科学化
由于环保大数据可以分析归纳出排污企业的数量、区域分布、污染物排放量、种类、浓度、去向，以及环境风险敏感点等要素，因此通过利用环保大数据，执法机关不仅可以充分掌握执法依据，还可以根据企业排放数据和违法行为的特征，以及特定地区、特定行业的污染源现状及环境质量进行综合研判，从而有针对性地制定环境行政执法措施，进而使得环境行政执法决策更为科学化。
此外，执法机构除了在执法前利用环保大数据进行决策外，在执法后，执法机构还可以通过环保大数据来回头检视所采取的执法措施是否合理或者完善，以及排污单位是否按照相关要求进行了整改，整改是否到位等情形，从而为是否需要后续执法提供决策依据。
2.4 环保大数据有助于环境行政执法监管的精准化
由于环保大数据可以全面地记录污染源生命周期每个节点的各类数据，并可以精准地计算、分析出其对环境影响的过程和程度，并建立起包括大气、水、土壤在内的环境监测系统。执法机构可以利用大数据分析来判断环境污染的来源，从而确定污染治理和执法目标，通过精准执法在源头上杜绝污染的出现。
在实践中，某地在长期使用移动执法系统后，通过运用积累的数据来对污染源进行综合分析，预测出环境违法的高发企业，并凭此来进行实际执法。根据在实际执法过程中统计，该地利用环保大数据预测出的环境违法高发企业中有43%的企业确实存在环境违法行为。[8]
环保大数据在环境行政执法应用中存在的问题
目前，我国多地正在探索将环保大数据应用在环境行政执法领域，积累了一定经验。但总体来看，我国环保大数据建设仍处于起步阶段，各地的探索也主要是集中在数据平台的建设上，在数据的收集、分析以及在环境行政执法中的应用范围等方面仍然存在一些不足。
3.1 数据收集困难
一方面，我国目前尚未形成集数据收集、处理、公开、技术支持一体化的专门机构和制度。而当前环保业务应用的数据类型高达几十种，来源于不同的数据生产部门，其组织管理方式、标准、编码、参考体系也各不相同，给环境大数据的跨部门检索、整合与共享带来了困难，也给环境大数据的快速形成与应用分析提出了挑战。
另一方面，部分地区由于基础数据库的建设尚不完善，难以形成可供开发利用的高质量、稳定可靠、高价值密度的“大数据集”，数据的可用性和易得性难以得到保证，环境保护大数据在执法领域的应用面临“无米之炊”的难题。[9]
3.2 数据孤岛现象严重，缺乏数据共享基础和机制
在“互联网+”浪潮下，通过数据共享可以迅速创造更大的经济价值和社会价值，尤其是在环保领域，由于环境污染具有区域性、行业性、复合型等特点，污染防治及环境行政执法需要不同区域、行业、部门间的数据共享与合作。但是目前，由于污染源信息是多部门分头采集、分散管理、各自使用的，造成多套数据、多个孤立的信息系统，形成环保数据碎片化的“数据孤岛”现象。而各部门间缺乏有效协调机制，信息不共享、业务不协同，导致环境行政执法和监管难以形成合力。例如有的严重违法企业成为环境类获奖企业，还优先获得大量专项环保资金、获得环境上市核查和环境标志认证；有的环境问题整改不到位的企业，治理补助资金照样拨付，这些情形都是因为数据共享机制不健全，数据孤岛现象严重所触发的。
3.3 环保大数据在环境执法中应用不广泛，无法为环境行政执法提供有力支撑
目前，我国虽然已经开始推动环保大数据在环境行政执法中的应用，但是环保大数据的应用还停步在数据平台建设以及数据的收集阶段，还没有进入到对海量基本数据进行分析进而为环境行政执法提供支撑的实质性阶段。
此外，从现在已有的将实践来看，环保大数据在环境行政执法中的应用并不广泛，范围十分有限。除了有部分地区在利用环保大数据来分析确定污染物排放的高危企业外，在环评、排污许可、产业发展政策制定、重污染天气应急响应以及行业、企业环境管理等领域，环保大数据的应用并不广泛，还没有为环境行政执法提供强有力的支撑。
促进环保大数据在环境行政执法中应用的建议
4.1 从行业监管方向进行数据收集、分析和运用
排污许可作为对固定污染源企业环境管理的一项基本制度，我国目前正在快速推动。按照《固定污染源排污许可分类管理目录》，需申领排污许可证的企业分78个行业，未来对固定污染源企业可以按照78个行业实施行业环境监管，因此，可以从行业监管执法的方向进行行业数据的收集、分析和运用。通过对78个行业污染物排放的相关数据进行收集和分析，形成行业环境监管模式。借助行业大数据，执法机关可以比较各行业的排污状况，从而对各行业采取有针对性的污染物管控标准和执法措施。
4.2 建立数据共享机制
首先，我国应该在环保部门内部打破业务、区域的限制，促进环评、排污许可、环境执法等领域中不同部门、区域、行业间的数据共享，加大环保大数据共享平台的建设，消除“数据孤岛”现象，进而为环保大数据分析提供海量数据基础。
此外，由于社会、企业也是环保创新的主体，在环保部门之外，更应建立环评、排污许可、重污染天气应急响应等领域的大数据信息公开和共享机制，这样就有利于社会主体和企业及时根据所属行业的大数据信息进行环评或排污许可的申报，并对比分析出自身是否存在被列入重污染天气应急响应限产停产名单的风险。
4.3 扩大环保大数据在环境行政执法中的应用范围
在进行行业数据收集以及行业环境监管的基础之上，为了让环保大数据为环境行政执法提供强有力的支撑，笔者认为应当扩大环保大数据在环境行政执法中的应用范围，包括但不限于环评制度、排污许可制度、产业发展政策制定、重污染天气应急响应、确定环境行政执法对象、企业环境管理等方面。
4.3.1 行业大数据与环评
在环评方面，通过大数据分析，可以总结出该行业的排污单位普遍在哪些生产环节、工艺流程产生污染物，以及产生污染物的种类、浓度、排放量等信息。相关部门可以利用大数据反映出的相关信息来对企业申报环评的材料进行审核和监管，从而促进环评审批更加科学化。
4.3.2 行业大数据与排污许可
在排污许可方面，通过大数据分析，可以判断、审核排污单位自行申报材料的真实性，并可以通过排污单位的申报材料来分析排污单位在所属行业中的生产规模、产污环节以及工艺流程等信息，有助于执法部门在按证执法过程中有针对性地督察排污单位实际排污情况与排污许可证申报、核发情况是否相符。
4.3.3 行业大数据与产业发展政策
在产业发展政策制定方面，通过大数据分析，可以对比不同行业以及同行业中不同排污单位对经济增长的贡献、污染物排放情况、治理难度等信息，从而帮助相关部门确定相关产业政策调整的着力点，更为科学地淘汰高能耗、重污染的落后企业，推动产业结构优化升级。
此外，在地方政府制定年度污染物总量减排计划、分解减排任务，以及制定生态红线、排放总量红线和准入红线时，行业环保大数据也可以为政府部门提供一定的决策依据和支撑。
4.3.4 行业大数据与重污染天气应急响应
在重污染天气应急响应方面，通过行业环保大数据体现出的不同行业以及同行业内不同排污单位的各种污染物排放情况，并结合粉尘、二氧化硫、氮氧化物、VOC等污染物总量减排指标或分解指标，相关部门可以确定需要在重污染天气应急响应期间进行限产、停产的行业及企业名单。
4.3.5 行业大数据与环境行政执法对象确定
在确定环境行政执法对象方面，通过环保大数据分析筛选，执法机构可以对比分析不同区域、行业的污染源类别和排放情况，来锁定重点监管区域、行业和污染源目标，从而更加直观地确定环境执法对象，这有利于执法人员有遵循、有重点地进行现场检查，使得环境执法更为精细化。
4.3.6 行业大数据与企业环境管理提升
在企业环境管理方面，通过环评、排污许可、环境监管执法等领域的环保大数据，可以知道企业在环境管理方面常见环境违法行为有哪些，可显示出企业环境管理的薄弱环节，据此反过来促进企业提升其环境管理。
此外，通过行业环保大数据分析，企业可以评估自身的环保合规水平，并挖掘出各个生产环节、工艺流程、原材料结构与污染物排放的关系等，从而进行相关生产工艺和产品的改良。通过将环保大数据应用范围扩大至企业生产过程，可以有效推动企业生产工艺优化、技术升级，从而带动企业经济效益、行业地位的提升，进而实现污染物的源头控制，实现企业效益提升和污染物减排的双赢，这对于激活企业污染防治工作的积极性具有重大的推动力。
结语
环保大数据是提高我国环境管理信息化水平的重要手段，将环保大数据应用在环境行政执法及领域，既是促进我国环境行政执法现代化和精准化的必要要素，也是提升我国环境行政执法水平的必然选择。目前，我国环保大数据的建设和应用还在起步阶段，数据的收集及处理还任重而道远，环保大数据在环境行政执法中的应用还不广泛，还无法为环境行政执法提供有力支撑。因此我们应当尽快在数据收集模式、数据共享等方面进行完善，并扩大环保大数据在环境行政执法中的应用范围，从而推动环保大数据为环境行政执法提供强有力的支撑，进而推动我国生态环境治理取得实质性成效。
参考文献
（1）《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》，国发〔2015〕50号，2015年9月5日发布。
（2）李克强主持召开国务院常务会议. [EB/OL].[2018-07-24]. http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-06/17/content_2880858.htm
（3）习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十四次会议. [EB/OL].[2018-07-24] http://www.xinhuanet.com/politics/2015-07/01/c_1115787597.htm
（4） 以改善环境质量为核心全力打好补齐环保短板攻坚战 ——在2016年全国环境保护工作会议上的讲话. [EB/OL].[2018-07-24] http://www.gov.cn/guowuyuan/vom/2016-01/15/content_5033089.htm
（5）《关于印发<生态环境大数据建设总体方案>的通知》，环办厅[2016] 23号，2016年3月8日发布。
（6）詹志明，尹文君，环保大数据及其在环境污染防治管理创新中的应用[J]，环境保护，2016(6): 44-48.
（7）曹立萍，大数据在移动执法中的应用，中国环境管理，2016(4): 33-36.
（8）程春明、李蔚、宋旭，生态环境大数据建设的思考[J]，中国环境管理，2015(7): 9-13.
[1] 《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》，国发〔2015〕50号，2015年9月5日发布。
[2] 李克强主持召开国务院常务会议. [EB/OL].[2018-07-24] http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-06/17/content_2880858.htm.
[3] 习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十四次会议. [EB/OL].[2018-07-24] http://www.xinhuanet.com/politics/2015-07/01/c_1115787597.htm.
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[6] 《关于印发<生态环境大数据建设总体方案>的通知》，环办厅[2016]23号，2016年3月8日发布。
[7] 詹志明，尹文君. 环保大数据及其在环境污染防治管理创新中的应用[J]. 环境保护，2016(6)：44-48.
[8] 曹立萍. 大数据在移动执法中的应用[J]. 中国环境管理，2016(4):33-36.
[9] 程春明，李蔚，宋旭. 生态环境大数据建设的思考[J]，中国环境管理，2015(7):9-13.