作者：王建学 陈俊宇 王超 金杜律师事务所
随着互联网技术加快普及和飞速发展，传统交通运输与互联网相融合的行业新业态蓬勃发展，新技术也在推动着传统出租汽车运输业的转型。在此背景下，2016年7月，《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号）（以下简称《指导意见》）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（交通运输部 工业和信息化部 公安部 商务部 工商总局 质检总局 国家网信办 令2016年第60号）（以下简称《暂行办法》）两个文件正式颁布，拉开了出租车行业的改革的帷幕。《指导意见》并非单纯针对出租车传统业态的转型升级，而是同时配套出台《暂行办法》并对“网络预约出租汽车”（以下简称网约车）进行全面的监管。两个文件作为中央层面深化出租汽车行业改革的顶层设计，提出了“新老业态错位服务、融合发展，构建多样化、差异性出行服务体系”总体改革思路。
《暂行办法》也首次明确了网约车的合法地位，将其纳入出租车的行业监管，但同时与巡游出租车实施差异化监管。作为新业态监管下的网约车，《暂行办法》及后续各项配套措施的出台对市场造成了较大的冲击，一方面，对于市场现有的以C2C业务模式[1]为主的网约车平台而言，显著增加了其运营与合规成本；另一方面，也给一些容易实现合规的主机厂商及传统运输企业带来了投资机会，比如近期不少主机厂商宣布进军网约车行业，主推以网约专车为代表的B2C业务模式[2]。那么，作为新业态的网约车面临哪些合规监管，传统法律关系如何在新业态之下适用与定性，采用何种交易结构进行网约车投资更加合适？本文及后续文章将一一分析。
一、监管沿革
《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《条例》）是我国道路运输业的基本行政法规，在国家层面形成了统一的道路运输运行和管理规则。但由于行业管理体制等历史原因，出租汽车一直未纳入《条例》调整范围。[3] 因此，网约车作为出租汽车业态之一，自其出现至今亦不受《条例》的监管。交通运输部在其评论文章中指出“业态模式不论新旧，发展平台不论线上线下，监管的标准和力度必须相同，监管的漏洞必须堵上。对于企业来说，新业态不是法外之地”[4]，表明监管层的监管态度。
在应对网约车新业态的监管问题上，从时间轴上看，主要是分为以下三个阶段：
（一）现象式监管：《指导意见》与《暂行办法》颁布（2016年7月）前
在《指导意见》与《暂行办法》颁布前，网约车的监管没有纲领性的指导文件，作为监管部门的交通运输部主要是采用“现象式监管”的方式，针对市场上出现的具体市场行为，如电话召车、软件召车、网络约车等个别市场现象出台一些通知、指导意见的方式进行具体监管，具体包括以下主要文件：
| 序号 | 颁布时间 | 文号 | 颁布部门 | 名称 |
| 1 | 2013 | 厅运字〔2013〕21号 | 交通运输部办公厅 | 《关于进一步开展打击“黑车”等非法从事出租汽车经营活动的通知》 |
| 2 | 2014-07-09 | 交办运〔2014〕137号 | 交通运输部办公厅 | 《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》 |
| 3 | 2014-09-30 | 交通运输部令2014年第16号 | 交通运输部 | 《出租汽车经营服务管理规定》 |
2013年交通运输部下发《关于进一步开展打击“黑车”等非法从事出租汽车经营活动的通知》（厅运字〔2013〕21号），将相关私家车从事网约车运营服务定义为“黑车”，要求各地深入开展打击“黑车”专项治理活动。2014年9月，交通运输部颁布《出租汽车经营服务管理规定》，针对“黑车”治理更是明确了相关的处罚规定，其第47条明确规定，“未取得出租汽车经营许可，擅自从事出租汽车经营活动的”或“使用未取得道路运输证的车辆，擅自从事出租汽车经营活动的”，将“由县级以上道路运输管理机构责令改正，并处以5000元以上20000元以下罚款”。
交通运输部2014年7月9日颁布《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》（交办运〔2014〕137号），对市场上出现的打车软件提出了初步规范意见，并提出出租汽车电召服务包括人工电话召车、手机软件召车、网络约车等多种服务方式，但之后并未有相应的配套文件落实具体的监管要求。
《出租汽车经营服务管理规定》可谓是该阶段针对网约车有较为详细规定的文件，总结借鉴发达国家和我国部分城市发展预约出租汽车的经验，从为市场提供多样化、差异性服务的角度出发，建立了只允许接受预约、不得在道路上巡游揽客的预约出租汽车服务模式[5]，其第41条明确：“各地应当根据实际情况发展出租汽车电召服务，采取多种方式建设出租汽车电召服务平台，推广人工电话召车、手机软件召车、网络约车等出租汽车电召服务，建立完善电召服务管理制度。出租汽车经营者应当根据实际情况建设或者接入出租汽车电召服务平台，提供出租汽车电召服务。”第53条还进一步明确了“预约出租汽车经营服务”的定义是指“以七座及以下乘用车通过预约方式承揽乘客，并按照乘客意愿行驶、提供驾驶劳务，根据行驶里程、时间或者约定计费的经营活动。”
但《出租汽车经营服务管理规定》所述的网约车仅是传统巡游出租车的一部分，是其运营方式转变后的巡游出租车业务，并不针对接入网约车平台经营的社会车辆，而《暂行办法》所述的网约车是与巡游出租车所并列的新型业态，由交通运输部对两者实施不同的牌照监管。因此，《出租汽车经营服务管理规定》与《暂行办法》所述的“网约车”存在本质的区别。正因为如此，《出租汽车经营服务管理规定》在2016年8月26日被修订，其中删除了与网约车相关的条款，而规定名称也被调整为《巡游出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2016年第64号）。
（二）系统式监管：《指导意见》与《暂行办法》颁布后至2018年6月
2016年7月《指导意见》与《暂行办法》的出台使网约车的监管从现象式监管进入系统式监管的阶段，两个文件不仅确立了网约车的合法地位，还明确了网约车与巡游车平行发展的监管框架，将两者均纳入出租汽车管理范畴，构建包括巡游出租汽车和预约出租汽车新老业态共存的多样化服务体系。
巡游车的发展已经有多年，其法律监管框架已经涵盖了从行业准入、安生产生、市场监管等一系列的规定，相对比较完善；网约车作为新业态，其法律监管框架还有待逐步确立及细化。在《指导意见》与《暂行办法》出台后，交通运输部联合相关部门比照巡游车的规定，出台了一系列网约车方面的监管规定，到2018年6月止，主要的文件共有13项，正式确立了系统的监管体系，具体如下：
| 序号 | 颁布时间 | 文号 | 颁布部门 | 名称 |
| 1 | 2016-07-26 | 国办发〔2016〕58号 | 国务院办公厅 | 《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》 |
| 2 | 2016-07-27 | 交通运输部 工业和信息化部 公安部 商务部 工商总局 质检总局 国家网信办令2016年第60号 |
交 通 运 输 部 工业和信息化部 公安部 商务部 工商总局 质检总局 国 家 网 信 办 |
《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》 |
| 3 | 2016-07-27 | 交运发〔2016〕135号 | 交通运输部 | 《交通运输部关于贯彻落实<国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见>的通知》 |
| 4 | 2016-10-21 | 交办运〔2016〕136号 | 交通运输部办公厅 | 《关于明确网络预约出租汽车服务许可证件式样的通知》 |
| 5 | 2016-10-21 | 第51号 | 交通运输部 | 《网络预约出租汽车运营服务规范》 |
| 6 | 2016-11-04 | 交办运〔2016〕143号 |
交通运输部办公厅 工业和信息化部办公厅 公安部办公厅 中国人民银行办公厅 税务总局办公厅 国家网信办秘书局 |
《关于网络预约出租汽车经营者申请线上服务能力认定工作流程的通知》 |
| 7 |
2016-11-07
|
交办运〔2016〕144号 | 交通运输部办公厅 | 《关于网络预约出租汽车车辆准入和退出有关工作流程的通知》 |
| 8 | 2016-12-20 | 交办运〔2016〕180号 | 交通运输部办公厅 | 《网络预约出租汽车监管信息交互平台总体技术要求（暂行）》 |
| 9 | 2017-09-04 | 交运发〔2017〕134号 | 交通运输部 | 《交通运输部关于改革出租汽车驾驶员从业资格考试有关工作的通知》 |
| 10 | 2018-02-13 | 交办运〔2018〕24号 | 交通运输部办公厅 | 《网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法》 |
| 11 | 2018-03-04 |
交办运〔2018〕32号
|
交通运输部办公厅 公安部办公厅 | 《于切实做好出租汽车驾驶员背景核查与监管等有关工作的通知》 |
| 12 | 2018-05-24 |
交运发〔2018〕58号
|
交通运输部 | 《出租汽车服务质量信誉考核办法》 |
| 13 | 2018-06-05 | 交办运〔2018〕68号 |
交通运输部办公厅 中央网信办秘书局 工业和信息化部办公厅 公安部办公厅 中国人民银行办公厅 国家税务总局办公厅 国家市场监督管理总局办公厅 |
《关于加强网络预约出租汽车行业事中事后联合监管有关工作的通知》 |
（三）新业态协同监管：2018年7月后
由于与网约车、顺风车相关的恶性案件引起大众对网约车安全的担忧，在交通运输部的请示下，国务院办公厅同意建立由交通运输部牵头的交通运输新业态协同监管部际联席会议制度。2018年7月25日，《国务院办公厅关于同意建立交通运输新业态协同监管部际联席会议制度的函》（国办函〔2018〕45号）对此进行了正式的明确，部际联席会议的主要职能是“完善涉及交通运输领域新业态的法律法规体系，建立健全多部门协同监管机制，加强舆论引导和形势研判，提高行业治理和应急处置能力，促进行业持续稳定健康发展”。从此，网约车新业态的监管从交通运输部的“部级”监管，提升到了跨部门的“部际”协同监管。
我们注意到在其他行业也不乏“部际”协同监管的情况。比如2016年10月18日《国务院办公厅关于同意建立积极稳妥降低企业杠杆率工作部际联席会议制度的函》（国办函〔2016〕84号）同意建立由发展改革委牵头的积极稳妥降低企业杠杆率工作部际联席会议制度。又比如2016年12月9日《国务院办公厅关于同意建立网络市场监管部际联席会议制度的函》（国办函〔2016〕99号）同意建立由工商总局牵头的网络市场监管部际联席会议制度。
那么，什么是部际联席会议制度，进入“部际”协同监管时代对网约车的发展意味着什么？ 根据中国机构编制网的解释，“部际联席会议，是为了协商办理涉及国务院多个部门职责的事项，由国务院批准建立，各成员单位按照共同商定的工作制度，及时沟通情况，协调不同意见，以推动某项任务顺利落实的工作机制。它是行政机构最高层次的联席会议制度。建立部际联席会议，应当从严控制。可以由主办部门与其他部门协调解决的事项，一般不建立部际联席会议。”[6]由此可看出，部际联席会议是我国行政机构最高层次的联席会议制度，而交通运输新业态协同监管部际联席会议制度的建立已经说明行业面临比较严重的监管问题。正因为如此，部际联席会议建立后也采取了相对迅速的行动，如2018年8月31日，交通运输新业态协同监管部际联席会议召开会议，决定自9月5日起，在全国范围内对所有网约车顺风车平台公司开展进驻式全面检查。与此专项检查相响应，交通运输部在2018年9月1日颁布《交通运输部办公厅公安部办公厅关于进一步加强网络预约出租汽车和私人小客车合乘安全管理的紧急通知》（交办运〔2018〕119号），要求各地交通运输主管部门、公安机关等部门立即组织对本地运营的网约车平台公司和私人小客车合乘信息服务平台开展联合安全大检查。2018年11月28日，交通运输部通报了网约车顺风车进驻式安全检查有关情况。[7]
二、监管的融合与异化
本轮出租汽车行业改革是在《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令2004年第412号）的法律框架下，保留对出租汽车行业准入的行政许可，对新老业态实行分类管理，逐步融合发展，使网约车与传统巡游出租汽车错位经营。[8]后续交通运输部与相关部门颁布的多项网约车监管文件亦体现了该等融合及异化监管的思路，具体分析如下：
（一）新老业态的监管融合
新老业态的融合首先是肯定两个业态的共存现状，而这种现状本质上是供需问题。换言之，作为新业态的网约车，是回应用户对预约出租行业的需求，尤其是对传统巡游出租车无法供给的移动出行服务的需求。对于新老旧态共存的现象，在企业发展方面，《指导意见》提出鼓励巡游车经营者、网约车平台公司通过兼并、重组、吸收入股等方式，按照现代企业制度实行公司化经营，实现新老业态融合发展。鼓励巡游车企业转型提供网约车服务；在经营方面，《指导意见》鼓励巡游车通过电信、互联网等电召服务方式提供运营服务，推广使用符合金融标准的非现金支付方式；而在驾驶员准入方面，2017年9月4日颁布的《交通运输部关于改革出租汽车驾驶员从业资格考试有关工作的通知》（交运发〔2017〕134号），巡游出租汽车驾驶员和网络预约出租汽车驾驶员考试实行“两考合一”。 而另一方面，网约车的监管规则也在借鉴巡游出租车的相关监管规定，逐步出台及完善，新老业态虽然共存，但从监管的趋势上看，最终的融合应当是大势所趋。
（二）新业态监管的异化
《指导意见》与《暂行办法》出台后，网约车的监管进入系统式监管时代，交通运输部会同有关部门出台了一系列差异化监管的规定，以此区别与传统巡游出租车的监管，尤其是在2018年7月进入部际联席会议监管的情况下，网约车的监管框架进一步获得提升，当然也本身也反映了行业所存在的严重问题，也预示着未来监管的规定将会不断完善及系统化。根据现有的规定，差异化监管情况主要梳理如下：
1、在监管框架方面， 2018年7月25日，《国务院办公厅关于同意建立交通运输新业态协同监管部际联席会议制度的函》（国办函〔2018〕45号）同意建立由交通运输部牵头的交通运输新业态协同监管部际联席会议制度，将网约车行业从交通运输部的“部级”监管，提升到了跨部门的“部际”协同监管。
2、在牌照监管方面，《暂行办法》规定的平台证、车证与人证的新牌照许可制度。在平台证方面，依据原国家工商总局《对企业在住所外设点从事经营活动有关问题的答复》（工商企字2000第203号），公司在住所以外的场所从事经营活动，应当向该场所所在地公司登记机关申请办理设立分公司登记。网约车服务是线上线下的有机结合，具有属地化、区域化管理特征，平台公司承担承运人责任，应当取得当地的经营许可。因此，目前众多全国性运营的平台公司通常在其他地级市设立分公司，并领取当地的网约车许可证。
3、在服务标准方面，《暂行办法》要求平台公司和驾驶员应按照国家有关运营服务标准提供经营服务。交通运输部针对网约车行业制定并发布了新的行业标准《网络预约出租汽车运营服务规范》（JT/T 1068—2016），要求网约车经营者建立订单管理制度，制定派单规则，对预约成功率高的驾驶员，在订单分发时优先考虑。
4、在安全监管方面，2018年2月，交通运输部办公厅发布《交通运输部办公厅关于印发〈网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法〉的通知》（交办运〔2018〕24号），要求企业保证传输数据的完整性、规范性、及时性、真实性，明确对平台企业数据传输质量情况定期开展测评。2018年5月，交通运输部发布《交通运输部关于印发〈出租汽车服务质量信誉考核办法〉的通知》（交运发〔2018〕58号），将网约车平台公司、驾驶员纳入服务质量信誉考核范畴。交通运输部办公厅、公安部办公厅联合颁布的《关于切实做好出租汽车驾驶员背景核查与监管等有关工作的通知》（交办运〔2018〕32号），进一步明确驾驶员背景核查内容要求和流程。
5、在技术与数据监管方面，2016年11月，交通运输部会同有关部门发布《关于网络预约出租汽车经营者申请线上服务能力认定工作流程的通知》（交办运〔2016〕143号），明确企业申请线上服务能力认定的工作流程。交通运输部办公厅《关于印发〈网络预约出租汽车监管信息交互平台总体技术要求（暂行）〉的通知》（交办运〔2016〕180号）规定了相关数据项的技术要求。交通运输部办公厅《关于印发〈网络预约出租汽车监管信息交互平台运行管理办法〉的通知》（交办运〔2018〕24号），要求进一步规范平台管理运行和平台公司数据传输工作。2018年5月，交通运输部会同有关部门出台《关于加强网络预约出租汽车行业事中事后联合监管有关工作的通知》（交办运〔2018〕68号），明确针对网约车平台公司违法违规行为，依据情节轻重给予约谈、暂停发布、下架APP、停止互联网服务等处置流程。
6、在保险权益方面，《暂行办法》明确要求从事网络预约出租汽车经营的车辆须具有营运车辆相关保险，同时网约车平台公司应当为乘客购买承运人责任险等相关保险。2016年11月颁布的《交通运输部办公厅关于网络预约出租汽车车辆准入和退出有关工作流程的通知》（交办运〔2016〕144号），进一步明确网约车车辆投保交强险、第三者责任险等相关保险时，适用于营运客车类保险费率。
三、监管竞赛与展望
新的监管体系必然带来新的竞争格局。《指导意见》）和《暂行办法》两个文件翻开了出租车行业改革的篇章，也给市场参与者带来了新的监管竞赛。一方面，以C2C业务模式为主的轻资产平台公司，由于其车辆、驾驶员大量存在无资质非法运营的情况，须付出较高的合规化成本；非法运营问题也是部际联席会议启动进驻式安全检查的重要方面之一，诚如其检查结果显示，部分“重资产”型平台公司的自有车辆合规率较高，但部分“轻资产”型公司合规率较低。[9]另一方面，正是C2C业务模式的轻资产平台公司暴露出的合规率及安全问题，不少汽车主机厂商开始进军网约车市场，纷纷推出更符合监管趋势的B2C业务模式，以“重资产”的方式经营网约车，不仅推动自身汽车的制造与销售业务，也为自身业务转型进行探索。
在现象式监管时期，由于缺乏系统的监管规则，合规的成本也相对较低，此时的网约车平台主要由互联网企业投资，或者本身即设立为一家互联网公司。随着监管升级，近期代表产业背景的主机厂商开始角逐合规化程度更高的网约专车、分时租赁等市场，也是B2B业务模式的典型代表，根据公开资料，近期披露的投资情况主要梳理如下：
| 序号 | 公司名称 | 平台名称 | 平台上线时间 | 主要投资方 | 主要产品 |
| 1 | 上海赛可出行科技服务有限公司 | 享道出行 | 2018年12月18日上海上线 | 上汽集团 | 享道专车 |
| 2 | 宝马出行服务有限公司 | ReachNow即时出行 | 2018年12月14日成都上线 | 宝马 | 网约车 |
| 3 | 红旗智行科技（北京）有限公司 | 接入首汽约车和滴滴平台 | 2018年10月1日红旗专车深圳试运营 |
一汽集团 首汽科技 |
红旗专车 |
| 4 | 2018年10月24日宣布成立豪华专车出行合资公司，暂无其公司、平台及运营信息 |
吉利 戴姆勒 |
豪华专车 | ||
| 5 | 欧拉信息服务有限公司 | 欧拉出行 | 2018年9月保定首批运营车辆投入 | 长城汽车 | 长短租、分时租赁和网约车 |
| 6 | 众泰福特智能出行科技有限公司 | 2018年9月27日宣布签署最终合资协议，成立合资公司“众泰福特智能出行科技有限公司” ，暂无运营信息 |
众泰汽车 福特旗下全资子公司福特智能出行有限责任公司 |
为网约车运营商和网约车司机提供智能、定制化的纯电动车出行解决方案 | |
| 7 | 逸驾智能科技有限公司 | 2018年7月宣布成立，为消费者提供智能出行服务，暂无其平台及运营信息 | 大众汽车集团 | 网约车、分时租赁 | |
| 8 | T3出行服务公司 | 2018年7月签署合作协议，暂无其公司、平台及运营信息 |
一汽集团 东风汽车 长安汽车 |
共享出行 | |
| 9 | 华夏出行有限公司 | 摩范出行（morefund） | 2017年上线分时租赁业务 | 北京汽车集团有限公司 | 网约专车、分时租赁 |
监管竞赛催生的投资热潮，实际上也体现为对网约车对牌照的角逐。在网约车牌照三证中，代表着运力指标的是《网络预约出租汽车运输证》，这也传统巡游出租车的经营权一样，一个运力指标对应一辆车，但受到城市运力供需关系的影响，交通运输部门不可能无限制地向市场投放网约车运力指标，可以预计的是，对于某一个城市而言，《网络预约出租汽车运输证》的投放本身会在某一时点达到饱和状态。因此，在城市有限的运力指标中，掌握大量网约车指标可能会成为网约车公司的核心竞争力，而《网络预约出租汽车运输证》也会成为网约车公司的核心资产。通过“重资产”的方式运营也是部分平台公司在新的监管体系中通过占领城市运力指标的重要策略，甚至也会产生一批专门为网约平台提供符合牌照的车辆租赁公司。
在另一方面， 以C2C业务模式为主的平台公司，可能无法短期完成合规化，在面临部际协同监管的高压下，其有可能转变为其他B2B业务模式公司的导流平台，成为平台中的平台。总而言之，对于网约车公司而言，面对监管的不断升级过程中，合规已成为其核心竞争力之一。
[1] C2C网约车业务模式指由网约车平台公司提供服务平台，对乘客出行需求和社会车辆及司机进行实时匹配，并收取一定比例的“提成”作为收入的模式。
[2] B2C网约车业务模式指由网约车平台公司提供车辆和司机，为用户提供租车服务，并收取一定费用作为收入的模式。
[3]参见： http://xxgk.mot.gov.cn/jigou/ysfws/201807/t20180731_3052502.html，《关于十三届全国人大一次会议第307号议案的答复函》（交运建字〔2018〕130号）。
[4]《交通运输新业态不是“法外之地”》，中国交通报，2018年5月7日。
[5]参见：http://xxgk.mot.gov.cn/jigou/ysfws/201410/t20141020_2978487.html，解读《出租汽车经营服务管理规定》。
[6] 参见：http://www.scopsr.gov.cn/zlzx/bzcs/201203/t20120326_55622.html，部际联席会议。
[7] 参见：http://www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/201811/t20181129_3135391.html，《网约车顺风车进驻式安全检查结果公布 严厉打击非法营运行为 全面推进依法合规经营》。
[8] 参见：http://xxgk.mot.gov.cn/jigou/zcyjs/201807/t20180731_3052153.html，《2015年交通运输部专题新闻发布会》。
[9]参见：http://www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/201811/t20181129_3135391.html，《网约车顺风车进驻式安全检查结果公布 严厉打击非法营运行为 全面推进依法合规经营》。