作者：陈兵 桂思妤 卢梦霞 金杜律师事务所
一、综述
在食品安全仍是全国性问题的当口，我们共同回顾2018年，关注食品行业在立法以及执法监管方面的动态和亮点。
简要来讲，在2018年食品行业的监管呈现总体相对平稳的态势。在中央和地方执法机构改革的背景下，食品行业的许可和操作得到了进一步简化。针对传统食品行业的长期存在的问题和新业态中出现的动向，政府部门陆续发布了一系列规章、意见和食品安全标准。在兼顾传统执法领域的同时，执法机构突出打击食品、保健品行业的欺诈、虚假宣传的违法行为，以及网络食品经营领域的违法行为。
二、 执法机关改革和调整
执法机构改革和调整是2018年食品监管领域的明显变化之一。
2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准了《国务院机构改革方案》，国家食品药品监督管理总局纳入全新组建的国家市场监督管理总局，全国人大常委对《食品安全法》《产品质量法》中相应的监管主体名称也已经进行了修改[i]。在国家市场监督管理总局的官网，工商、质检、食药监管三部分被区分为主要政务类别进行了整合。地方机构改革也与中央国家机关基本保持总体一致，截至2018年年底，大部分省级市场监督管理机构均已挂牌成立。
原有食品安全监管一至四司转变为食品生产安全监督管理司、食品经营安全监督管理司、食品安全抽检监测司、特殊食品安全监督管理司、以及食品安全协调司，各司职能进一步明确。 对于食品企业来说，在实际操作中，整合后的市场监督管理局的市场监管会更加趋于统一，市场监管的行政许可和事中事后监管环节也会更加紧密和协调。
三、立法动态[ii]
（一）食品安全标准
据我们的初步统计，国家卫生健康委员会和市场监督管理局2018年共发布和修订了36项食品安全国家标准[iii]，涉及的范围涵盖植物油、包装饮用水、天然矿泉水、乳糖、速冻食品、调味料等等。其中，部分标准如的《食品添加剂生产通用卫生规范》、《速冻食品生产和经营卫生规范》一定程度上填补了原来的适用盲区食品添加剂和速冻食品生产卫生标准方面的空白；在农产品方面，国家对食品中的农药残留量做出了进一步限定。
（二）食品生产经营许可
食品相关产品所适用的工业产品生产许可证实施通则及实施细则发布，为规范食品相关产品的生产提供了具体细节标准[iv]。食品相关产品，包括用于食品的包装材料和容器、用于食品生产经营的工具和设备、以及用于食品的洗涤剂和消毒剂生产经营的工具、设备。食品相关产品是在新食品安全法颁布后方纳入统一的食品安全监管之中。
另外，在国务院“证照分离”改革的背景下，我们注意到食品经营许可方面也在发生积极的调整，诸如简化餐饮行业经营许可的登记范围[v]、缩短受理时间、试点 “告知承诺制”等[vi]。
（三）食品安全风评估和食品检验
根据《食品安全法》规定，国家卫生健康委员会对2种食品原料、2种食品添加剂、29种食品相关产品的新品种进行了安全性评估审查并予以公告，并扩大了7种食品添加剂的使用范围。[vii]
食品检验方面，市场监管总局发布了一系列通知和细则规范食品安全抽检工作，并加强对食品检验机构的监督管理，对监督抽检的全过程以及异议程序等都做了较为清晰的规定。[viii]同时，市场监管总局发布了8项食品补充检测方法，指导检测工作进行。[ix]
（四）食品监管
市场监管总局针对食品行业热点和重点问题开展了一系列整治工作，包括一些时常见诸报端的顽固性问题以及一些新业态中出现的新问题，比如餐饮服务行业的卫生问题、网红餐饮存在的食品安全问题等。国家开展的专项整治包括对校园及周边“五毛食品”、对现制现售奶茶果蔬汁、对粉丝粉条面制品、对冷藏冷冻食品等的整治工作；同时也对餐饮服务的安全操作规范提出了一系列规范。[x]
针对假冒伪劣食品、无证经营以及虚假宣传行为，国家加大了监管和处罚力度，落实食品违法行为“处罚到人”的规定，追究直接责任人员的责任，强化食品监管执法的权威。[xi]
（五）网络食品管理
2018年也是网络食品安全监管迎来重大变化的一年，随着《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》的正式实施和《电子商务法》出台，以及“网剑行动”的展开，国家对网络食品质量和虚假广告的网络监测和打击力度极大加强。
在“互联网+餐饮服务”等新兴业态快速增长的背景下，网络餐饮行业特别是外卖行业食品卫生的问题持续引起社会关注，国家对电商平台和餐饮服务提供者贯彻“线上线下一致原则”，提出了更为全面的合规性要求。《电子商务法》中关于市场主体登记、电子商务经营者和平台义务、消费者保护、跨境电商等条款也直接与网络食品安全关系密切。
在机构改革后，《电子商务法》和《食品安全法》的执法主体统一，市场监管总局新发布的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》相应新增了对互联网电商平台和互联网广告违法行为管辖权的规定，有利于建立起对网络食品更加全面和协调的检测和管理体系。
（六）特定食品行业的动态
乳制品依然是食品监管特别关注的一个类别，保障乳品质量，促进奶业振兴依然是食品安全相关部门工作的重点之一。[xii]
农作物种业方面，发展改革委、商务部发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，进一步扩大种业对外开放，大幅放宽种业外商投资准入限制。
四、执法动态
（一）食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治
2017年7月，国务院食品安全办牵头、联合9部门印发了《食品保健食品欺诈和虚假宣传整治方案》[xiii]，各地的相关整治工作在2018年持续开展和推进。整治主要针对食品和保健食品的生产和经营许可、标识声称、虚假宣传等违规行为。截至2018年10月底，各级市场监管部门查处违法案件4.9万件，货值金额17.1亿元，公安机关抓获犯罪分子8900人[xiv]。市场监督总局在整治期间选取公布的典型案例也为食品和保健食品企业的合规提供了有价值的参考。
（二）牟利性职业索赔行为逐步受到限制
2017年5月，最高人民法院办公厅在法办函（2017）181号《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》中表示对知假买假行为不予区分的表述，是在食药质量问题突出的特殊背景下的特殊政策考量，继而提出，应对当前的司法实践中知假买假行为有形成商业化的趋势的情况，考虑在除购买食品、药品之外的情形，逐步遏制职业打假人的牟利性打假行为。[xv]虽然最高院函件中的表述中排除了食品、药品领域，但入选最高院公报案例的《程某诉南京欧尚超市食品标签瑕疵赔偿案》中，法院对“不会对食品安全造成影响或对消费者造成误导的标签瑕疵”做了较为宽泛的解释，为食品行业职业索赔的处理方式提供了新的参考。[xvi]
在行政执法层面，2018年很多地方针对职业打假人出台了一系列限制性规定，比如上海市工商行政管理局等7部门联合发布了《关于有效应对职业索赔职业举报行为维护营商环境的指导意见》，建立投诉举报异常名录，对职业索赔案件的处理也不再纳入执法部门调解成功率的统计。对于食品企业来说，执法机关遏制职业索赔的趋势应当也会逐渐显现；但从食品企业实际操作的角度，这一导向是否可以实际应用在职业索赔事件的处理过程中，仍然有待行业内部的进一步的反馈。
（三） 2018网络市场监管专项行动
2018年5月至11月，场监管总局等网络市场监管部际联席会议各成员单位联合开展了网络市场监管专项行动（“网剑行动”），以打击网络侵权假冒、刷单炒信、虚假宣传、虚假违法广告等违法行为和落实平台责任、规范格式合同为重点，改善网络市场竞争秩序和消费环境。从各地公布的行动结果来看行动的成效显著，例如浙江省立案查处各类网络违法案件5191件，涉案金额20多亿元，罚没款达8000多万元，关闭违法网站（网店）134个；江苏省网上检查网站（网店）148171个次，实地检查网站（网店）经营者20793个（家）次，删除违法商品信息4264条，责令整改网站2722个次，责令停止平台服务的网店658个次，处置违法违规网站610家，清理网上违法违规信息131963条。
“网剑行动”是市场监管适应互联网发展趋势的机制创新，为网络监管积累了重要经验。对食品和保健食品企业而言，网络宣传方式和用语的规范也应当受到了空前的重视。
[i] 《全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国产品质量法＞等五部法律的决定》（中华人民共和国主席令第二十二号）
[ii] 本部分仅对中央层面的主要立法动态进行梳理，不包括地方的立法动态。
[iii] 关于发布《食品安全国家标准 食品添加剂 聚氧丙烯甘油醚》（GB 1886.297-2018）等27项食品安全国家标准的公告（2018年第5号）, 关于发布《食品安全国家标准 食品中百草枯等43种农药最大残留限量》（GB 2763.1-2018）等9项食品安全国家标准的公告（2018年第6号）
[iv] 市场监管总局关于公布工业产品生产许可证实施通则及实施细则的公告〔2018年第26号〕
[v]例如，餐饮服务经营者在就餐场所销售预包装食品的不需要在经营许可证上标注销售类经营项目
[vi] 国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知（国发〔2018〕35号），市场监管总局关于加快推进食品经营许可改革工作的通知（国市监食经〔2018〕213号）
[vii] 国家卫生健康委员关于松香与甲醛和苯酚的聚合物等8种食品相关产品新品种的公告（2018年第15号），关于聚氧乙烯山梨醇酐三硬脂酸酯等7种食品相关产品新品种的公告（2018年第9号），关于聚乙烯等14种食品相关产品新品种的公告（2018年第11号），关于黑果腺肋花楸果等2种新食品原料的公告（2018年第10号），关于(±)-1-环己基乙醇等食品添加剂新品种的公告（2018年第8号），关于食品工业用酶制剂新品种果糖基转移酶（又名β-果糖基转移酶）和食品添加剂单，双甘油脂肪酸酯等7种扩大使用范围的公告（2018年第2号）
[viii]总局办公厅关于印发国家食品安全监督抽检实施细则（2018年版）的通知（食药监办食监三〔2018〕14号），总局办公厅关于进一步加强食品检验机构监督管理有关事项的通知（食药监办科〔2018〕17号），市场监管总局办公厅关于进一步规范食品安全监督抽检复检和异议工作的通知（市监食检〔2018〕48号）
市场监管总局办公厅关于调整2018年食品安全抽检计划中个别检验项目的通知（市监食监三〔2018〕639号）
[ix] 总局关于发布《食用油脂中辣椒素的测定》食品补充检验方法的公告（2018年第26号），市场监管总局关于发布《土豆及其制品中 α-茄碱和α-卡茄碱的测定》等2项食品补充检验方法的公告〔2018年第17号〕，市场监管总局关于发布《辣椒制品中苏丹红Ⅰ的快速检测 胶体金免疫层析法》食品快速检测方法的公告〔2018年第6号〕，市场监管总局关于发布《食品中那非类物质的测定》食品补充检验方法的公告〔2018年第14号〕，市场监管总局关于发布《畜肉中卡拉胶的测定》食品补充检验方法的公告〔2018年第10号〕，市场监管总局关于发布《食品中吗啡、可待因、罂粟碱、那可丁和蒂巴因的测定》《饮料中γ-丁内酯及其相关物质的测定》2项食品补充检验方法的公告〔2018年第3号〕
[x] 市场监管总局办公厅关于加强现制现售奶茶果蔬汁监督管理的通知（市监食监二〔2018〕19号），市场监管总局办公厅关于加强冷藏冷冻食品经营监督管理的通知（市监食经〔2018〕58号），市场监管总局关于开展校园及周边“五毛食品”整治工作的通知，市场监管总局关于开展粉丝粉条面制品专项整治的通知（国市监食生〔2018〕189号），市场监管总局关于发布餐饮服务食品安全操作规范的公告〔2018年第12号〕，市场监管总局关于印发餐饮服务明厨亮灶工作指导意见的通知（国市监食监二〔2018〕32号），总局关于餐饮服务提供者禁用亚硝酸盐、加强醇基燃料管理的公告（2018年第18号）
[xi] 食品药品监管总局 公安部印发关于加大食品药品安全执法力度严格落实食品药品违法行为处罚到人的规定的通知（食药监法〔2018〕12号），总局关于打击食品生产销售违法犯罪的公告（2018年第35号）
[xii] 农业农村部 发展改革委 科技部 工业和信息化部 财政部 商务部 卫生健康委 市场监管总局 银保监会关于进一步促进奶业振兴的若干意见（农牧发〔2018〕18号），国务院办公厅关于推进奶业振兴保障乳品质量安全的意见（国办发〔2018〕43号）
[xiii] 国务院食品安全办等9部门关于印发食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治方案的通知(食安办[2017]20号) http://samr.cfda.gov.cn/WS01/CL1972/
[xiv] 《市场监督总局又公布10起食品保健食品欺诈和虚假宣传典型案件》2018年12月17日发布
[xv] 对十二届全国人大五次会议第5990号建议的答复意见
[xvi] （2016）苏0115民初12621号