作者：侯蓓蕾 陆凰腾 凌子

继国家发改委和国家能源局于2019年1月9日联合发布《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》(以下简称“19号文”)后，5月28日，国家能源局发布了《关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》(国能发新能[2019]49号)(以下简称“49号文”，其还包含《2019年风电建设工作方案》(以下简称“附件《2019年风电建设方案》”)和《2019年光伏发电项目建设工作方案》(以下简称“附件《2019年光伏建设方案》”)两个附件)。

此外，国家能源局于4月8日发布了《关于推进风电、光伏发电无补贴平价上网项目建设的工作方案(征求意见稿)》(以下简称“《平价上网建设方案》(征求意见稿)”)[i]，国家发改委也于4月28日及5月24日相继发布《关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》(发改价格[2019]761号) (以下简称“761号文”)及《关于完善风电上网电价政策的通知》(发改价格[2019]882号)(以下简称“882号文”)，就风电项目及光伏发电项目的平价上网方案以及补贴机制作出了规定。

上述政策文件的出台预示着我国风电、光伏发电产业将进入“无补贴平价上网”与“享受国家补贴竞争配置”等多种项目模式并存的新阶段。在本文中，我们将结合实践经验，对风电及光伏项目的最新政策动向进行解读。

  • 优先建设平价(低价)上网项目

 

19号文指出，各地区应优先支持建设两类项目：(1)平价上网项目，即不需要国家补贴执行燃煤标杆上网电价的风电、光伏发电项目[ii]；及(2)低价上网项目，即上网电价低于燃煤标杆上网电价的风电、光伏发电项目(适用于资源条件优良和市场消纳条件保障度高的地区)。为鼓励平价、低价上网项目的投资，19号文提出，平价、低价上网项目的核准/备案不受年度建设规模限制，省级电网企业应就平价、低价上网项目的发电量实行不少于20年的全额保障性收购，且不要求该等项目参与电力市场化交易。

顺应19号文的要求，《平价上网建设方案》(征求意见稿)在消纳配置方面进一步落实了“平价(低价)项目优先、补贴项目推后”的原则：

  1. 2018年或以前年度已核准(备案)或已配置的陆上风电、光伏发电项目自愿转为平价(低价)上网项目的，按第一优先级别配置消纳能力；
  2. 2019年度新建平价(低价)上网项目按第二优先级别配置消纳能力；
  3. 保障平价(低价)上网项目消纳配置后，再行考虑需国家补贴的项目的消纳需求。

与此同时，《平价上网建设方案》(征求意见稿)还提出，在开展平价上网项目论证和确定2019年度第一批平价上网项目名单之前，各地区暂不组织有国家补贴的风电、光伏发电项目的竞争配置工作。目前，陕西省、广东省、山西省、安徽省、江苏省、河北省、浙江省、黑龙江等省市已陆续发布本地区平价上网政策文件，启动了风电、光伏平价上网申报工作[iii]。

  • 补贴项目指标竞争性配置

 

49号文明确提出，对于需要国家补贴的风电、光伏发电项目，除国家政策特殊支持的项目外，均应采取市场化竞争方式确定建设指标配置，且上网电价应作为竞争配置中的重要竞争要素。

值得注意的是，根据49号文，各类新建项目的建设均应以落实消纳为前提，电网企业应在考虑已并网项目和已核准(备案)项目的消纳需求,并优先保障平价项目全额收购的前提下，规划新增补贴项目的建设规模，至少保证新增项目建成后达到最低保障收购年利用小时数。这意味着，除竞价机制本身为项目开发权的取得带来的不确定性外，拟投资项目所在省份的存量项目以及平价上网项目所占用消纳配置亦将成为新增项目投资的隐形门槛，可能影响到投资者的投资战略和布局。

1. 风电项目：除分散式外，全面推行竞争性配置

 

根据附件《2019年风电建设方案》，2019年度新增的需要国家补贴的全部集中式陆上风电及海上风电项目均应通过竞争机制配置项目指标。分散式风电项目可不参与竞争性配置，但应逐步纳入分布式发电市场化交易。

集中式风电项目的新增指标规模主要存在两方面的限制：首先，应符合建设规划。附件《2019年风电建设方案》要求，2019年度各省级区域新增国家补贴项目的总指标规模应为本省级区域2020年规划并网目标减去2018年底前已并网和已核准建设的风电项目(在有效期内并承诺建设)总规模后的差额。其次，应具备消纳条件，避免项目建成后造成新的弃风问题。根据《关于发布2019年风电投资监测预警结果的通知》(国能发新能[2019]13号)，红色及橙色区域因其弃风率问题均应暂停新增包括平价上网项目在内的各类风电项目。结合上述两方面限制，在不考虑存量项目废止所带来的指标余量的情况下，根据《风电发展“十三五”规划》(国能新能[2016]314号)及国家能源局发布的《2018年风电并网运行情况》，预计山西省、黑龙江省、吉林省等12个省份在2019-2020年均将暂停核准除平价上网项目以外的陆上集中式风电项目；其中，内蒙古自治区、新疆自治区、甘肃省应暂停新增包括平价上网项目在内的全部风电项目。具体情况请参见本文附表。

就存量陆上风电项目，已核准两年但未开工建设也未申请延期(或已经申请延期但是延长期限内仍未开工建设)的风电项目，相关核准文件应予以废止。如项目单位希望继续建设，可以选择转为平价上网项目建设，或者在取得项目核准管理机构同意后，作为新项目参与本年度新建项目竞争配置，并根据竞争结果纳入本年度的建设方案。

此外，为监测风电项目建设情况， 49号文要求已核准风电项目应于2019年7月1日(含)前在可再生能源发电项目信息管理平台完成项目核准信息的填报，逾期未填报将被视为自动放弃申请国家补贴。

2. 光伏发电项目：实施分类管理

 

根据附件《2019年光伏建设方案》，需要国家补贴的光伏发电项目将分为五类：光伏扶贫项目、户用光伏项目[iv]、普通光伏电站项目[v]、工商业分布式光伏发电项目[vi]，以及国家组织实施的专项工程或示范项目。上述五类项目的2019年新增建设指标将实行分类管理：(1)光伏扶贫项目按光伏扶贫相关政策执行；(2)户用光伏项目单独管理，按照国家确定的年度装机总量通过备案程序取得项目建设指标；(3)其余三类项目均应由地方通过招标等竞争性方式配置项目指标，其中，工商业屋顶光伏企业已开展前期工作的项目，经地方政府确认后可不进行项目指标的竞争配置，但该等项目仍需通过参与上网电价竞价确定补贴标准(补贴竞价详见第三部分)。

在新增规模限制方面，附件《2019年光伏建设方案》沿用了《关于建立市场环境监测评价机制引导光伏产业健康有序发展的通知》(国能发新能[2017]79号)中确立的监测预警机制，即红色地区除光伏扶贫项目、已安排建设的平价上网示范项目及通过跨省跨区输电通道外送消纳项目外，原则上不安排新建项目；橙色地区应合理调控新建项目；绿色地区可自行推进项目建设。此外，根据国家能源局发布的《2018年度光伏发电市场环境监测评价结果》(国新综新能[2019]11号)，甘肃省、新疆自治区、西藏自治区在其监测评价结果变更为绿色前，原则上无法实施包括平价上网项目在内的新增光伏发电项目。

就存量项目，不同于风电项目，附件《2019年光伏建设方案》中并未明确针对光伏发电项目的指标清理政策。我们理解，在适用《企业投资项目核准和备案管理办法》中“2年期限内未开工建设也未申请延期的，项目核准文件自动失效”的规定以外，如项目单位希望继续建设，应当也可以选择转为平价上网项目建设，或作为新建项目参与竞争配置。

  • 补贴政策调整

1. 风电项目

 

 

按照附件《2019年风电建设方案》，通过竞争性配置纳入年度建设方案的新增集中式风电项目应按照竞争配置的上网电价确定相应的补贴标准；已建成以及符合国家建设管理要求且在项目核准有效期内的存量项目执行原有补贴政策。结合882号文中规定的风电项目指导价以及存量项目补贴要求[vii]，各类风电项目的补贴政策图解如下：

 

2. 光伏项目

 

除光伏扶贫及户用光伏项目外，其余需要国家补贴的光伏发电项目原则上均须采取招标等竞争性配置方式，通过项目业主申报、修正报价[viii]、竞争排序方式优选确定国家补贴项目及补贴标准，并执行各项目竞争确定的上网电价和相应补贴标准[ix]。对于存量项目，将按照投产期限调整补贴标准或取消补贴资格。

此外，761号文明确了2019年光伏发电项目的竞价指导价以及补贴标准上限：

  1. 光伏扶贫项目：I~III类资源区上网电价保持不变，仍分别按照每千瓦时0.65元、0.75元、0.85元执行；
  2. 集中式光伏电站：通过市场竞争方式确定的项目上网电价不得超过所在资源区指导价：I~III类资源区新增集中式光伏电站指导价分别为每千瓦时0.40元、0.45元、0.55元；已纳入规模但未确定上网电价的存量项目，如在2019年6月30日(含)前并网的，上网电价按《关于2018年光伏发电有关事项的通知》(发改能源[2018]823号)规定执行；7月1日(含)后并网的，上网电价按照上述指导价执行。
  3. 工商业分布式光伏电站：纳入2019年财政补贴规模，采用“自发自用、余量上网”模式——全发电量补贴标准调整为每千瓦时0.10元；纳入2019年财政补贴规模，采用“全额上网”模式——按集中式光伏电站指导价执行。能源主管部门统一实行市场竞争方式配置的工商业分布式项目，市场竞争形成的价格不得超过所在资源区指导价，且补贴标准不得超过每千瓦时0.10元[x]。
  4. 户用光伏：纳入2019年财政补贴规模的户用光伏电站的全发电量补贴标准调整为每千瓦时0.18元。

具体政策图解如下：

  • 我们的观察

 

在补贴缺口不断扩大从而导致指标收缩的行业大环境下，我们认为，平价(低价)项目在无规模指标限制、优先消纳等政策扶持下将开辟另一块增量市场空间[xi]。从政策导向看，由于平价(低价)上网项目或补贴项目均以落实消纳为许可建设的前提条件，且地方电网的消纳总量有限，因此，如果平价(低价)上网项目实现规模化落地，新增补贴项目是否仍存有消纳配置空间将存在较高的不确定性。因此，我们建议投资者密切关注拟投资项目所在省份发布的第一批平价上网项目的数量及消纳配置占用情况，以判断拟投资项目获得规模指标以及国家补贴的可能性。

在全面推行竞争性配置和鼓励平价上网的政策之下，上网电价的下降已成为必然趋势，风电、光伏发电企业通过发电上网所能直接获取的利润空间将面临大幅削减。但另一方面，配额制及可再生能源绿色电力证书(绿证)交易机制的推行将成为补贴退坡的有力政策补位，为新能源产业带来新一轮的发展机遇。

风电及光伏发电项目的平价上网改革是一项系统性的工程。在上述新政施行后，预计国家将逐步落实平价上网的具体扶持政策、竞争性配置方案以及现有存量项目的清理、过渡期规则的进一步细化以及其他配套制度。我们相信，在配套制度及后续政策逐步落地后，平价上网改革将促进风电、光伏发电行业投资摆脱补贴依赖实现市场化驱动，而趋于良性循环发展。

附表：

省(自治区、市)

2018年底并网容量
(万千瓦)

 2020年规划并网目标(万千瓦) 差额
(万千瓦)

 
北京 19 50 31
天津 52 100 48
河北 1391 1800 409
山西 1043 900  
内蒙古 2869 2869  
辽宁 761 800 39
吉林 514 514  
黑龙江 598 598  
上海 71 50  
江苏 865 650  
浙江 148 300 152
安徽 246 350 104
福建 300 300 0
江西 225 300 75
山东 1146 1200 54
河南 468 600 132
湖北 331 500 169
湖南 348 600 252
广东 357 600 243
广西 208 350 142
海南 34 30  
重庆 50 50  
四川 253 500 247
贵州 386 600 214
云南 857 1200 343
西藏 1 20 19
陕西 405 550 145
甘肃 1282 1282  
青海 267 200  
宁夏 1011 1011  
新疆 1921 1921  

表格数据来源：《风电发展“十三五”规划》(国能新能[2016]314号)及国家能源局2019年1月28日发布的《2018年风电并网运行情况》。

根据《关于发布2019年风电投资监测预警结果的通知》，红色区域包括新疆(含兵团)、甘肃；橙色地区为内蒙古；山西北部、陕西北部以及河北的部分城市按照橙色预警管理；其他省(区、市)为绿色地区。红色区域已核准的风电项目暂缓建设，已纳入规划但尚未核准的项目暂停核准，且暂不安排新的本地消纳的风电项目；橙色区域除符合规划且已列入前年度实施方案的风电项目、分散式风电项目以及跨省跨区输电通道外送项目外，不再新增建设项目。白色地区2018年并网容量已达到或超过2020年规划并网目标，暂停除平价上网项目以外的陆上集中式风电项目。绿色地区表示存在余量空间、可新增陆上风电项目。

 

[i]《平价上网建设方案》(征求意见稿)已于2019年4月23日完成意见征集。目前尚不明确该等文件何时将正式出台。

[ii]国务院早在2014年发布的《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》中明确要求“2020年风电与煤电上网电价相当，光伏发电与电网销售电价相当”，即实现发电侧平价上网。

[iii] 参见“中国能源网：多省已启动光伏平价上网项目申报，首批项目有望年内落地”，

https://www.china5e.com/news/news-1056626-1.html，最后访问时间2019年5月17日。

[iv] 根据附件《2019年光伏建设方案》，“户用光伏”指业主自建的户用自然人分布式光伏项目。

[v] 根据附件《2019年光伏建设方案》，“普通光伏电站”指装机容量6兆瓦及以上的光伏电站。

[vi] 根据附件《2019年光伏建设方案》，“工商业分布式光伏项目”指就地开发、就近利用且单点并网装机容量小于6兆瓦的户用光伏以外的各类分布式光伏发电项目，包含“全额上网”及“自发自用、余电上网”两种发用电模式。

[vii] 根据882号文，“风电标杆上网电价”应改为“指导价”。2019年I～Ⅳ类资源区的陆上风电指导价分别调整为每千瓦时0.34元、0.39元、0.43元、0.52元(含税)；2020年指导价分别调整为每千瓦时0.29元、0.34元、0.38元、0.47元。指导价低于当地燃煤机组标杆上网电价的地区，以燃煤机组标杆上网电价作为指导价。2019年近海风电指导价调整为每千瓦时0.8元，2020年调整为每千瓦时0.75元。

[viii] 根据附件《2019年光伏建设方案》，国家能源局将按照下述规则对业主申报的上网电价报价进行修正，并根据修正后的上网电价由低到高排序遴选纳入补贴范围的项目：

(1)普通光伏电站和全额上网工商业分布式光伏发电项目：II类资源区修正后的电价=申报电价-0.05元/千瓦时，III类资源区修正后的电价=申报电价-0.15元/千瓦时。

(2)自发自用、余电上网工商业分布式光伏发电项目：修正后的电价=申报电价-所在省份燃煤标杆电价+0.3元/千瓦时，其中燃煤标杆电价不足0.3元/千瓦时地区的项目，申报电价不进行修正。

[ix] 就采取“自发自用、余电上网”模式的工商业分布式光伏项目，我们理解，参与竞价的应当是上网电价，项目投资方与业主确定的“自发自用”部分的售电价格不受竞价机制影响。

[x] 此处的表述较为模糊，但根据政策导向，除户用和扶贫执行标杆电价外，其余所有光伏发电项目都需要竞价，因此采用“自发自用、余电上网”模式的工商业分布式光伏项目同样应通过竞价确定其补贴，且补贴标准不超过每千瓦0.1元。参见《索比光伏网：光伏补贴新政出台：竞价机制加速平价时代到来》，https://news.solarbe.com/201905/05/306495.html，最后访问时间2019年5月6日。

[xi] 除无规模指标限制、优先消纳以外，19号文及《平价上网建设方案》(征求意见稿)明确规定了针对平价、低价上网项目的一系列支持政策，包括但不限于：降低土地等非技术成本、鼓励绿证交易、国家开发银行及四大国有商业银行等金融机构提供金融支持等。