作者：胡梅 Aaron Wolfson

一、美国制裁体系概览

美国根据其外交政策和国家安全目标，针对多类对象实施经贸制裁，其中包括特定国家、恐怖分子、国际毒品走私人员以及参与大规模杀伤性武器扩散活动的人员。

自1977年起，美国依据《国际紧急状态经济权力法》颁布了大量制裁措施。该法授予美国总统“如因全部/大部分源自美国境外的危害美国国家安全、外交政策或经济的不寻常且特别的威胁而宣布国家进入紧急状态予以处置”的权力。美国总统通常通过签署行政命令宣布国家紧急状态，启动处置程序，应对“不寻常且特别的”外国威胁，例如“核武器、生物武器和化学武器扩散”（如第12938号行政命令）或“俄联邦政府对乌克兰的行动与政策”（如第13661号行政命令）。

此外，美国国会可以通过立法实施新的制裁或修改现有制裁，并且已多次采用这种做法。当存在多个主管部门时（如针对古巴和伊朗的制裁），变更或撤销各类限制措施须由立法部门和行政部门共同作出。

在绝大多数情况下，美国财政部外国资产管制办公室（“OFAC”）负责实施制裁计划，而美国国务院、商务部、国土安全部和司法部等部门同样扮演不可或缺的角色。例如，美国司法部负责违反美国经济制裁计划刑事案件的执法工作。纽约联邦储备银行和纽约州金融服务部是银行业的主要监管部门。

2019年上半年，制裁和解案件的总数以及OFAC收缴的罚款/和解金的总额均有所增长。这清晰地表明实施经济制裁已成为特朗普政府的一项首要工作。

1.1 OFAC的执法工作

下列两张图表显示了过去五年OFAC处理的和解案件总数与收缴的罚款总额。[i]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

二、最新动态：

2.1 新颁布的《合规承诺框架》

2019年5月2日，OFAC颁布了备受期待的《OFAC合规承诺框架》（“《框架》”），[i]列明了基于风险的制裁合规计划五大要素。

  1. 管理层承诺。组织机构需采取自上而下的制裁合规方式建立并培育“合规文化”。在判断组织机构是否恪守该合规要素时，OFCA指出衡量标准包括组织机构是否任命专门的制裁合规官，以及专门负责实施制裁合规计划的人员的素质和经验等。
  2. 风险评估。公司应进行风险评估以识别自身潜在的问题，并针对薄弱环节调整其制裁合规计划。
  3. 内部控制。公司应制定相关政策与程序，有效识别、拦截、上报、报告涉嫌违反OFAC制裁的行为，并保留有关记录。
  4. 测试与审计。评估现有程序的有效性并识别薄弱环节，对于完善制裁合规计划至关重要。
  5. 培训。公司应定期向员工并视情况向客户、供应商、业务伙伴和交易对方等利害关系人提供充分的信息和指导。

根据对OFAC公开的执法案件的调查，《框架》指出了十种导致制裁合规计划执行失败的根本原因，即：(1) 缺少正式的制裁合规计划；(2) 误解或不理解OFAC规定的适用范围；(3) 为非美国人实施的交易提供便利（包括通过或凭借海外分公司或关联方进行）；(4) 向受OFAC制裁的人或国家出口或再出口原产地为美国的商品、技术或服务；(5) 为了涉及受OFAC制裁的人或国家的商业交易，利用美国金融系统，或处理向/通过美国金融机构进行的支付；(6) 制裁筛查软件或过滤故障；(7) 顾客或客户尽职调查不适当；(8) 合规职能分散，对制裁合规计划适用不一致；(9) 采用的支付惯例或商业惯例不符合标准；(10) 个人责任，例如，员工（特别是担任监督、管理或高管职务的）个人在引起违反OFAC规定的行为或者为违法行为提供便利中发挥不可或缺的作用。

OFAC指出，在公司并购的情形下，不仅要着重对目标公司开展尽职调查，而且受美国管辖的交易方还应在完成公司收购后持续关注制裁合规情况。

《框架》不仅适用于受美国管辖的人，还适用于在美国境内或与美国、美国人进行商业活动的外国实体或商业活动涉及原产地为美国的商品或服务的外国实体。属于上述情形的公司，在设计、实施和修改其制裁合规计划时，均应遵守《框架》规定。

2.2 立法和监管动态

2019年上半年，美国在对受经济制裁的国家的监管方面出现了多个新动态。

对委内瑞拉的经济制裁

十余年来，美国一直将制裁作为一种政策工具，应对委内瑞拉政府和特定个人的活动，包括恐怖主义、毒品走私、人口贩卖、反民主行为、侵犯人权和腐败行为。如今，美国财政部对112名委内瑞拉人实施经济制裁，同时美国国务院撤销了数百名委内瑞拉人的签证。

2019年1月28日，美国财政部根据第13850号行政命令将委内瑞拉国有石油公司PdVSA列入OFAC特别指定国民与被禁人员名单（“SDN名单”）。因此，PdVSA受美国管辖的一切财产和财产权益均被冻结，同时美国人被普遍禁止与该公司进行交易。

同时，OFAC对与PdVSA及其分公司有关的特定交易与活动发放普通许可，其中一些许可设定了时间范围和过渡期 。为与PdVSA的两家美国分公司PDV Holding, Inc. (“PDVH”) 和 CITGO Holding, Inc.进行交易而发放的普通许可原定于2019年7月27日到期，但美国财政部在2019年3月将有效期延长了18个月。PDVH、CITGO和其他一些美国公司亦获得从PdVSA进口石油的许可，有效期至2019年4月28日，但PdVSA所得收益将被存入一个美国账户并冻结。在委内瑞拉从事与PdVSA有关经营活动的一些美国公司，获得了继续经营至2019年7月27日的许可。

2019年3月，美国财政部根据第13850号行政命令扩大制裁范围。3月11日，美国财政部对莫斯科商业银行Evrofinance Mosnarbank（由俄罗斯与委内瑞拉共同所有）实施制裁，理由是该商业银行为PdVSA在石油买卖中提供现金。3月19日，美国财政部因委内瑞拉国有黄金业公司Minerven非法开采金矿以资助委内瑞拉政府而对其进行制裁。3月22日，美国财政部对委内瑞拉经济和社会发展银行（国有银行）及其五家分行进行制裁，理由是其参与为马杜罗政权转移资金。

2019年4月，美国财政部对参与运输委内瑞拉石油的44艘船舶及六家航运公司实施制裁，其中包括五家向古巴运送委内瑞拉石油的航运公司。4月17日，美国财政部对委内瑞拉中央银行实施制裁，切断其美国货币渠道，并限制其进行国际金融交易的能力。[ii]

对古巴的经济制裁

2019年6月4日，OFAC公布了《古巴资产管制条例》修正案，进一步落实美国总统对古巴的外交政策。条例修订的重点内容包括：(1) 取消对“民间”团体教育旅游的许可；[iii](2) 终结对搭乘客船、旅游观光船和私人飞机前往古巴的例外许可。[iv]

对朝鲜的经济制裁

2019年3月21日，美国财政部会同美国国务院和美国海岸警卫队颁布了针对朝鲜非法航运做法的新版指南。[v]该指南就朝鲜采用的逃避制裁的欺诈性航运做法向全球的个人与实体发出提示，同时提出了航运业降低风险的措施。

同日，OFAC对大连海博国际贸易有限公司和辽宁丹兴国际货运有限公司实施制裁，理由是其帮助朝鲜逃避美国与联合国的制裁。[vi]

对伊朗的经济制裁

去年，美国总统特朗普宣布美国退出《联合全面行动计划》（即伊核协议），从而撤销了美国针对与伊朗进行商业活动的非美国人的大部分制裁。美国政府在2018年11月根据退出声明对伊朗重新实施制裁，授予八个国家为期180日的“大幅减量豁免”。据此，这八个国家只要持续削减对伊朗石油的购买量，就可以进口伊朗石油而不受处罚。作为美国政府终止伊朗石油出口目标的一部分，美国政府于2019年4月22日宣布，“大幅减量豁免”于2019年5月2日到期后不再展期。[vii]

2019年5月8日，美国总统特朗普签署第13871号行政命令，批准对伊朗的钢铁铝铜行业进行制裁，对开展涉及伊朗钢铁铝铜行业交易或者为交易提供便利的非美外国金融机构实施制裁。[viii]

2.3 2019年OFAC执法的民事案例

  • l.f. Cosmetics, Inc.案

2019年1月31日，OFAC宣布以996,080美元与美国加州奥克兰市化妆品公司e.l.f. Cosmetics, Inc.（“ELF公司”）达成和解。ELF公司同意就其156次明显违反《美国联邦法规》第31编第510章朝鲜制裁条例的行为所产生的潜在民事责任达成和解。该公司的明显违法行为包括从中国的两个供应商处进口含源自朝鲜的材料的假睫毛套装。OFAC认定ELF公司对这些明显违法行为的自我披露属于主动披露，而这些明显违法行为构成一起非严重案件。

OFAC批评了ELF公司实施的OFAC合规计划存在不足之处。尽管ELF公司作为一家大型公司，国际贸易量大，商业经验丰富，但OFAC指出，在明显违法行为发生期间，ELF公司要么没有OFAC合规计划，要么计划实施力度不够。此外，ELF公司在从对朝鲜制裁条例执行效果构成高风险的地区采购产品时，未能进行充分的供应链尽职调查。[ix]

  • Kollmorgen Corporation（科尔摩根公司）案

2019年2月7日，OFAC宣布以13,381美元与美国弗吉尼亚州拉德福市科尔摩根公司达成和解。科尔摩根公司同意代表其土耳其子公司Elsim Elektroteknik Sistemler Sanayi ve Ticaret Anonim Sirketi 就6次明显违反《美国联邦法规》第31编560章伊朗贸易制裁条例的行为所产生的潜在民事责任达成和解。科尔摩根土耳其子公司的明显违法行为包括违反伊朗贸易制裁条例第560.215条规定，派遣员工到伊朗维修机器，并向伊朗提供其他服务。OFAC认定科尔摩根公司代表其土耳其子公司对这些明显违法行为的自我披露属于主动披露，而这些明显违法行为构成一起非严重案件。[x]

  • AppliChem GmbH案

2019年2月14日，OFAC宣布德国达姆施塔特市AppliChem GmbH因304次违反《美国联邦法规》第31编第515章古巴资产管制条例的行为，对其处以5,512,564美元的罚款。2012年5月至2016年2月，AppliChem公司违反古巴资产管制条例第515.201条规定，为古巴完成了304张化学试剂订单。OFAC认定AppliChem公司的美国母公司对这些明显违法行为的自我披露属于主动披露，但这些明显违法行为构成一起严重案件。[xi]

  • ZAG IP, LLC案

2019年2月21日，OFAC宣布以506,250 美元与在美国康涅狄格州纽敦市设有营业点的公司ZAG IP, LLC（原ZAG International, LLC）就其5次明显违反《美国联邦法规》第31编560章伊朗贸易制裁条例第560.206条的行为达成和解。具体地说，大约在2014年7月11日至2015年1月15日期间，ZAG公司明知水泥熟料原产地为伊朗，仍然通过5笔单独的交易从一家阿联酋公司总计购买了263,563公吨，后又转售并运至坦桑尼亚的一家公司。OFAC认定ZAG公司对这些明显违法行为的自我披露属于主动披露，而这些明显违法行为构成一起非严重案件。[xii]

  • Stanley Black & Decker, Inc.案

2019年3月27日，Stanley Black & Decker, Inc.（史丹利百得公司）就其中国子公司江苏国强工具有限公司（“国强工具”）明显违反伊朗贸易制裁条例所产生的潜在民事责任达成和解。史丹利百得代表自身和国强工具同意缴纳1,869,144美元罚款，就其23次明显违反伊朗贸易制裁条例所产生的潜在民事责任达成和解。

2013年5月，史丹利百得收购了国强工具60%的股权，并与该公司成立了一家合资企业。在收购国强工具之后，史丹利百得为国强工具的员工提供了一系列关于公司制裁合规准则方面的培训。然而，国强工具在2013至2014年间仍然继续向伊朗出口商品。在明知违反母公司政策和美国对伊朗的经济制裁的情况下，国强工具多名董事会成员和高级管理人员仍然参与了对伊出口活动。[xiii]

  • Acteon Group 案

2019年4月9日，OFAC宣布以227,500美元与英国石油天然气行业海底服务提供商Acteon Group Ltd.和其英国子公司专门从事海上石油天然气钻井生产服务的工程承包商2H海洋工程有限公司 (2H Offshore Engineering Ltd.) 及其两家马来西亚关联方2H海洋工程私人有限公司 (2H Offshore Engineering Sdn Bhd) 和2H海洋工程（亚太地区）私人有限公司 (2H Offshore Engineering (Asia Pacific) Sdn Bhd)（统称“吉隆坡关联方”）达成和解。Acteon公司和其英国子公司同意就其7次明显违反《美国联邦法规》第31编515章古巴资产管制条例的行为所产生的潜在民事责任达成和解。具体地说，大约在2011年5月18日至2012年10月18日期间，吉隆坡关联方对古巴领海的油井钻井项目进行工程设计分析，并派工程师到古巴就工程设计分析举办研讨会。OFAC认定，尽管Acteon公司的英国子公司对这些明显违法行为的自我披露属于主动披露，但这些明显违法行为构成一起严重案件。

另外，OFAC宣布以213,866美元与美国纽约市全球性投资公司 KKR & Co. Inc.，Acteon公司以及Acteon子公司英国地球物理服务公司Seatronics Ltd.、Seatronics, Inc.和Seatronics Ptd. Ltd.（统称“Seatronics”）达成和解。Acteon公司同意：(1) 就其与Seatronics的13次明显违反古巴资产管制条例的行为所产生的潜在民事责任达成和解；(2) 就KKR公司的3次明显违反《美国联邦法规》第31编560章伊朗贸易制裁条例的行为所产生的潜在民事责任达成和解。具体地说，大约在2010年8月12日至2012年3月16日期间，Seatronics为古巴领海的石油勘探项目租用或出售设备，并派遣公司工程师为在古巴领海作业的船只提供设备检修保养服务，因此Acteon公司违反了古巴资产管制条例第515.201条规定。此外，大约在2014年9月10日至11月11日期间，Seatronics Ltd.的阿联酋阿布扎比分公司向客户租售的设备被装上在伊朗领海作业的船只，因此Seatronics违反了伊朗贸易制裁条例第560.215条和第560.204条规定。OFAC认定Acteon公司对这些明显违法行为的自我披露属于主动披露，而这些明显违法行为构成一起非严重案件。

  • Haverly Systems, Inc.案

2019年4月25日，在美国得克萨斯州和加利福尼亚州设有营业点的新泽西公司Haverly Systems, Inc.同意缴纳75,375美元罚款就其2次明显违反《美国联邦法规》第31编第589章乌克兰相关制裁条例的行为所产生的潜在民事责任达成和解。具体地说，Haverly公司的贸易对象JSC Rosneft被OFAC列入行业制裁识别名单，属于第13662号行政命令2号指令《冻结新增促发乌克兰不稳局势的人的财产》的制裁对象。大约在2016年5月31日至2017年1月11日期间，Haverly公司收取了或以其他方式处理了与 JSC Rosneft之间期限超过90天的软件许可费和软件支持费（新债务），明显违反了2号指令和乌克兰相关制裁条例第589.201条的规定。OFAC认定Haverly公司并未主动向OFAC自我披露这些明显违法行为，但这些明显违法行为构成一起非严重案件。

  • MID-SHIP Group LLC.

2019年5月2日，OFAC宣布以871,837美元与总部位于纽约华盛顿港的公司MID-SHIP Group LLC达成和解。MID-SHIP公司同意就其5次明显违反《美国联邦法规》第31编第544章大规模毁灭性武器扩散者制裁条例的行为所产生的潜在民事责任达成和解。具体地说，大约在2011年2月18日至11月14日期间，MID-SHIP公司处理了5笔电子资金转账，总额约为472,861美元，其中包括向OFAC特别指定国民和被禁人员名单上所列的被禁船只转账。转账交易违反了大规模毁灭性武器扩散者制裁条例第544.201条的规定。OFAC认定MID-SHIP公司并未主动向OFAC自我披露这些明显违法行为，但这些明显违法行为构成一起严重案件。

  • Western Union Financial Services, Inc案

2019年6月7日，OFAC宣布以401,697美元与美国科罗拉多州丹佛市Western Union Financial Services, Inc.（“西联汇款”）达成和解。西联汇款同意就其4,977次明显违反《美国联邦法规》第31编第594章全球恐怖主义制裁条例的行为所产生的潜在民事责任达成和解。西联汇款的一家子代理机构于2010年12月9日被OFAC根据《全球恐怖主义制裁条例》的规定纳入特别指定国民名单。但大约在2010年12月9日至2015年3月13日期间，西联汇款仍然处理了4,977笔收款人第三方非指定受益人通过该子代理机构提取汇款的交易，总额约为127.5万美元。OFAC认定西联汇款对这些明显违法行为的自我披露属于主动披露，而这些明显违法行为构成一起非严重案件。[xiv]

2.4 2019年美国司法部执法的刑事制裁案件

  • Standard Chartered（渣打银行）案

2019年4月9日，OFAC宣布以6.39亿美元与渣打银行就其明显违反美国经济制裁规定的行为所产生的潜在民事责任达成和解，了结了OFAC对渣打银行开展的明显违反美国多个制裁计划（包括涉及缅甸、古巴、伊朗、苏丹和叙利亚的制裁计划）的调查。此外，OFAC目前还在处理另一起和解案件，涉及渣打银行明显违反与津巴布韦有关的制裁的行为。

从2009年6月至2014年5月，渣打银行处理了9,335笔涉及属于OFAC负责执行的全面制裁计划制裁对象的人或国家（包括缅甸、古巴、伊朗、苏丹和叙利亚）的交易。这些交易的目的地为美国或者经由美国，总交易额为437,553,380美元。上述行为明显违反了现已被废除的《缅甸制裁条例》、《美国联邦法规》第31编515章古巴资产管制条例、《美国联邦法规》第31编第560章伊朗贸易制裁条例、现已废除的《苏丹制裁条例》、《美国联邦法规》第31编542章叙利亚制裁条例或2011年8月17日发布的第13582号行政命令《冻结叙利亚政府财产和禁止与叙利亚有关的特定交易》。

此外，因串通违反《国际紧急状态经济权力法》的刑事违法行为，渣打银行还同意接受没收2.4亿美元和罚款4.8亿美元的处罚，并就暂缓起诉协议的修订和延期两年与美国司法部达成一致。

  • UniCredit AG（裕信银行）案

2019年4月15日，OFAC宣布与裕信银行集团 (UniCredit Group) 三家成员银行德国裕信银行 (UniCredit Bank AG)、奥地利裕信银行 (UniCredit Bank Austria AG) 和意大利裕信银行 (UniCredit S.p.A.) 分别达成和解协议，总和解金额为6.11亿美元，了结了OFAC对裕信银行开展的明显违反美国多个制裁计划（包括涉及大规模杀伤性武器扩散的制裁计划）的调查。

具体地说，2007年1月至2011年12月，德国裕信银行明显违反美国多个制裁计划通过美国金融机构处理了2,000余笔支付交易，总额超过5亿美元。

德国裕信银行表示认罪，承认串通违反《国际紧急状态经济权力法》的规定，以及欺骗美国，代表一个被美国指定为大规模杀伤性武器扩散者的实体和其他受到美国经济制裁的伊朗实体，通过美国金融系统处理数亿美元的交易，构成刑事违法行为。奥地利裕信银行同意接受没收2,000万美元的处罚，并签署了一项不起诉协议，以了结对其违反《国际紧急状态经济权力法》规定的调查。德国裕信银行和奥地利裕信银行的母公司意大利裕信银行同意确保德国裕信银行和奥地利裕信银行的义务得到履行。[xv]

金杜律师事务所拥有一支经验丰富的经济制裁业务团队。如有关于经济制裁事宜的问题，请随时联系金杜律师事务所Aaron Wolfson律师 (aaron.wolfson@us.kwm.com) 或者胡梅律师 (Meg.Utterback@us.kwm.com)。

[i] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/framework_ofac_cc.pdf

[ii] https://fas.org/sgp/crs/row/IF10715.pdf

[iii] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/programs/documents/cuba_faqs_new.pdf

[iv] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/cuba_fact_sheet_20190604.pdf

[v] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/dprk_vessel_advisory_03212019.pdf

[vi] https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm632

[vii] https://fas.org/sgp/crs/mideast/RS20871.pdf

[viii] https://www.federalregister.gov/documents/2019/05/10/2019-09877/imposing-sanctions-with-respect-to-the-iron-steel-aluminum-and-copper-sectors-of-iran

[ix] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/CivPen/Documents/20190131_elf.pdf

[x] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/20190207.aspx

[xi] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/20190214.aspx

[xii] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/20190221.aspx

[xiii] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/CivPen/Documents/20190327_decker.pdf

[xiv] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/20190607_33.aspx

[xv] https://www.justice.gov/opa/pr/unicredit-bank-ag-agrees-plead-guilty-illegally-processing-transactions-violation-iranian

[trans1]“winddown” seems to be “window”