世界银行于10月24日发布《全球营商环境报告2020》，中国营商环境全球排名继去年从此前78位跃至46位，今年再度升至第31位，连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。伴随着《优化营商环境条例》的公布，外汇管理领域也在落实国务院有关简政放权、放管结合、优化服务改革措施要求等方面不断发力，2019年10月25日，国家外汇管理局发布《关于进一步促进跨境贸易投资便利化的通知》（汇发[2019]28号，以下简称“28号文”），公布了包括放开外汇资本金境内股权投资在内的十二条优化措施，引起了市场的广泛关注和热烈反响。金杜海关与外汇团队在对28号文的十二条措施进行归类并深入解读的基础上，回顾梳理外汇管理制度在跨境贸易和跨境投融资方面的开放历程。
一、跨境贸易
我国自1996年12月1日实现经常项目可兑换后，经常项目外汇管理主要以交易真实性和合法性为出发点，探索实行贸易外汇收支便利化政策措施，以常态化、全流程监管体系，防范跨境资金流动风险。时至今日，对于企业来说，只要有真实、合法的贸易（包括货物贸易和服务贸易），外汇收支不会有任何特殊限制。
1、贸易外汇收支便利化
| 时间 | 贸易外汇收支便利化措施 | 法规依据 |
| 2002年 | 取消开户条件限制，凡有外贸经营权或经常项下外汇收入的企业，均可开立外汇账户。 | 【失效】国家外汇管理局关于进一步调整经常项目外汇账户管理政策有关问题的通知（汇发[2002]87号） |
| 2006年 | 进一步取消开户事前登记手续，企业可直接到银行开立外汇账户。 | 国家外汇管理局关于调整经常项目外汇管理政策的通知（汇发[2006]19号） |
| 2007年 | 取消外汇账户限额管理，允许企业根据经营需要自主保留外汇。 | 国家外汇管理局关于境内机构自行保留经常项目外汇收入的通知（汇发[2007]49号） |
| 2012年 | 货物贸易外汇管理改革取消了进出口逐笔核销制度，建立了“总量核查、动态监测、分类管理”的管理体系。 | 国家外汇管理局关于印发货物贸易外汇管理法规有关问题的通知（汇发[2012]38号） |
| 2013年 | 服务贸易外汇管理改革由事前以单证审核和限额管理为重点，转变为事前便利、事后监管。 | 国家外汇管理局关于印发服务贸易外汇管理法规的通知（汇发[2013]30号） |
| 2013年 | 完善海关特殊监管区域的外汇管理，在保留区内已有优惠政策的同时，将区外已经简化的经常项目外汇管理政策推广至区内。 | 国家外汇管理局关于印发《海关特殊监管区域外汇管理办法》的通知（汇发[2013]15号） |
| 2015年 | 简化自贸区经常项目外汇收支手续，由银行按照展业原则自主决定真实性审核要求，为企业办理货物贸易外汇业务，积极支持自贸区、自贸港及粤港澳大湾区政策先行先试。 |
国家外汇管理局上海市分局关于印发《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区外汇管理改革试点实施细则》的通知（上海汇发[2015]145号） 中国人民银行关于金融支持中国（广东）自由贸易试验区建设的指导意见等 |
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2016至 2017年 |
进一步规范贸易外汇管理，推进真实合规性审核。 |
国家外汇管理局关于进一步促进贸易投资便利化完善真实性审核的通知（汇发[2016]7号） 国家外汇管理局关于进一步推进外汇管理改革完善真实合规性审核的通知（汇发[2017]3号） |
在贸易外汇收支管理逐渐自由化和便利化的背景下，28号文进一步提出了跨境贸易便利化的措施，包括：扩大贸易外汇收支便利化试点，使诚信企业享受更大便利；优化货物贸易外汇业务报告方式；简化出口收入入账手续，允许企业自主选择是否开立待核查账户；便利企业分支机构货物贸易外汇收支名录登记；允许承包工程企业境外资金集中管理以及简化小微跨境电商企业货物贸易收支手续。
2、跨境电商外汇收支手续简化
在贸易外汇收支便利化措施中，值得一提的是，为了支持跨境电商等新业态的发展，外汇管理方面也逐渐形成了一套制度。按照外汇管理相关规定，跨境电商应通过支付机构进行跨境资金的收付，而相应的支付机构跨境外汇支付试点业务, 在经历了近四年的打磨后已经逐渐成熟。作为28号文提出的举措之一，年度货物贸易收汇或付汇累计金额低于20万美元的（不含）小微跨境电商企业可免于办理名录登记，从而进一步简化小微跨境电商企业货物贸易收支手续。
| 时间 | 跨境电商外汇收支政策 | 法规依据 |
| 2013年 | 在上海、北京、重庆、浙江、深圳等五个地区，率先开展跨境电子商务外汇支付业务试点。 | 【失效】国家外汇管理局综合司关于开展支付机构跨境电子商务外汇支付业务试点的通知（汇综发[2013]5号） |
| 2015年 | 进一步将支付机构跨境外汇支付业务试点扩大至全国。 | 【失效】国家外汇管理局关于开展支付机构跨境外汇支付业务试点的通知（汇发[2015]7号） |
| 2019年 |
支付机构可以凭交易电子信息，通过银行为市场主体跨境交易提供小额、快捷、便民的经常项下电子支付服务； 支付机构可为境内个人办理跨境购物、留学、旅游等项下外汇业务； 支付机构应建立有效风控制度和系统，健全主体管理，加强交易真实性、合规性审核。 |
国家外汇管理局关于印发《支付机构外汇业务管理办法》的通知（汇发[2019]13号） |
二、跨境投融资
本次发布的28号文中，跨境投融资相关的举措包括“取消非投资性外商投资企业资本金境内股权投资限制”、“扩大资本项目收入支付便利化试点”、“放宽资本项目外汇资金结汇使用限制”、“改革企业外债登记管理”、“取消资本项目外汇账户开户数量限制”和“推进境内信贷资产对外转让试点”六项。鉴于这些措施将为企业扫清不少日常操作中的障碍，有利于提升企业的办事效率，受到了企业的极大关注。
1、取消非投资性外商投资企业资本金境内股权投资限制
在历经多次的直接投资外汇管理政策的改革后，目前直接投资项下已实现基本可兑换，企业跨境进行直接投资，在通过投资主管部门的备案或批准后，可直接到银行办理汇兑环节的外汇业务。
| 时间 | 直接投资外汇管理政策 | 法规依据 |
| 2008年 |
外商投资企业资本金结汇所得人民币资金不得用于境内股权投资； 资本金结汇所得人民币资金不得用于购买非自用境内房地产以及证券投资； 投资性外商投资企业从事境内股权投资应当经外汇局核准后才可办理。 |
【失效】《关于完善外商投资企业外汇资本金支付结汇管理有关业务操作问题的通知》（汇综发[2008]142号，已失效） |
| 2012年 |
取消部分直接投资项下管理环节； 进一步简化现有管理程序； 进一步放松直接投资项下资金运用的限制。 |
国家外汇管理局关于进一步改进和调整直接投资外汇管理政策的通知（汇发[2012]59号，被汇发[2015]20号和汇发[2018]17号修订） |
| 2013年 |
进一步明确了外汇登记事项； 进一步简化了办理外商直接投资项下外汇手续的管理操作流程； 强化了外商直接投资项下资金流出入的统计监测； 废止了部分有关外商直接投资外汇管理的规范性文件。 |
国家外汇管理局关于印发《外国投资者境内直接投资外汇管理规定》及配套文件的通知（汇发[2013]21号，已被汇发[2018]17号修订） |
| 2015年 |
取消直接投资项下外汇登记核准，改由银行直接审核办理直接投资外汇登记； 取消境内直接投资项下外国投资者出资确认登记管理，实行外国投资者货币出资入账登记； 取消境外再投资外汇备案； 取消直接投资外汇年检，改为存量权益登记。 |
国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知（汇发[2015]13号） |
| 2015至2016年 |
外商投资企业外汇资本金实行意愿结汇； 外汇资本金及结汇资金使用适用“负面清单”管理； 允许使用结汇人民币资金开展境内股权投资。 |
国家外汇管理局关于改革外商投资企业外汇资本金结汇管理方式的通知(汇发[2015]19号) 国家外汇管理局关于改革和规范资本项目结汇管理政策的通知（汇发[2016]16号） |
尽管汇发[2015]19号文规定了投资性外商投资企业以外的一般外商投资企业使用结汇资本金开展境内股权投资的内容，但汇发[2015]19号文和汇发[2016]16号文同时规定，外商投资企业资本金及其结汇所得人民币资金原则上不得直接或间接用于企业经营范围之外的支出。在实践中，一些地方外汇局认为，仅有投资性外商投资企业（包括外商投资性公司、外商投资创业投资企业和外商投资股权投资企业）及经营范围中包含“股权投资”等字样的外商投资企业能够将外汇资本金的结汇资金用于对境内企业的股权投资。对于非投资性外商投资企业而言，利用外汇资本金或其结汇资金在境内开展股权投资仍存在实务中的障碍。
而28号文则明确，非投资性外商投资企业在不违反现行外商投资准入特别管理措施（负面清单）且境内所投项目真实、合规的前提下，可以依法以资本金进行境内股权投资。
其实在本次28号文出台前，国内各地自贸区就已陆续试点实施非投资性外商投资企业资本金境内再投资政策，同时放宽符合条件的鼓励类外商投资企业的资本金等资本项目收入的境内使用。28号文发布实际上就是在全国范围内推行这一政策，允许更为多数的非投资性外商投资企业使用资本金进行股权投资。
2、外债登记管理政策进一步放宽
在《中国人民银行关于扩大全口径跨境融资宏观审慎管理试点的通知》（银发[2016]18号）和《中国人民银行关于在全国范围内实施全口径跨境融资宏观审慎管理的通知》（银发[2016]132号）之前，内资企业除经批准原则上不得借入外债，而外商投资企业可在“投注差”范围内向境外银行或其境外母公司借用外债，同时外债审批制度及外债结汇用途限制的规定在很大程度上限制了借用外债的便利和灵活性。《中国人民银行关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》（银发[2017]9号进一步完善并放宽了宏观审慎管理下的融资政策，各类型企业开始探索借用外债的跨境融资渠道。
28号文对外债登记有关事项进行了进一步简化，即将企业外债注销登记由外汇局办理改为直接到银行办理，并取消企业需在1个月内办理外债注销登记手续的时间要求。此外，粤港澳大湾区、海南试点还取消了企业外债逐笔登记，允许非金融企业按照净资产的2倍到所在地外汇局办理外债登记，在登记金额内自行借入外债资金，届时直接在银行办理资金汇出入和结购汇手续，并按照规定办理国际收支申报即可。但需要注意的是，与以往相同，房地产企业及政府融资平台目前仍不适用该等宏观审慎的管理模式。
除放开股权投资和简化外债登记这两大利好措施外，28号文规定：扩大资本项目收入支付便利化试点，试点地区符合条件的企业就资本金、外债、境外上市资金等收入用于境内支付时，无需事前逐笔提供真实性证明材料；放宽资本项目外汇资金结汇使用限制，境内机构向境外投资者转让所持股权取得对价款时的相关手续简化，外国投资者可直接使用保证金账户内的款项或结汇使用；相关市场主体可开立多个资本项目外汇账户；试点地区扩大参与境内信贷资产转让业务的主体范围和转让渠道，扩大可对外转让的信贷资产范围。
对于企业来说，贸易外汇收支的自由化和资本项目的逐步可兑换，无疑是利好的举措。不过，另一方面，从外汇管理制度的角度，在开放的同时，必然将强化宏观审慎管理、加强监控监测机制、落实监管惩罚措施。企业在享受外汇管理制度开放红利的同时，也需关注企业跨境贸易和跨境投融资的合规性，对跨境资金流动进行常态化、全流程合规管理，避免触碰外汇监管的雷区。