作者：郑银莹 李佳 孟继儒 公司业务部 金杜律师事务所

2019年11月21日，国家市场监管总局发布了《产品质量监督抽查管理暂行办法》（2020年1月1日起施行，以下简称“《产品抽查暂行办法》”），其中规定市场监督管理部门对本行政区域内生产、销售的产品实施监督抽查，并由总局负责制定国家监督抽查年度计划。2020年5月5日，国家市场监管总局发布了《关于发布2020年产品质量国家监督抽查计划的公告》（2020年第22号），明确抽查计划共包括131种产品，具体产品种类及数量见下图。5月21日，针对这131种产品监督抽查的具体工作，国家市场监管总局又发布了《131种产品质量国家监督抽查实施细则（征求意见稿）》[1]，向社会公开征求意见。

产品质量关乎企业发展，一旦监督抽查不合格，企业可能面临相关行政责任。以下本文将结合我国相关法律法规，简要介绍产品质量监督抽查制度及其行政责任，供广大产品生产者及销售者参考。

一、监督抽查制度概述

1. 什么是监督抽查制度

所谓“监督抽查”，根据《产品抽查暂行办法》中的规定，是指市场监管部门为监督产品质量，依法组织对在中华人民共和国境内生产、销售的产品进行抽样、检验，并进行处理的活动。该制度源于我国《产品质量法》中规定的“以抽查为主要方式的监督检查制度”，并且《产品质量法》规定，该项工作由国务院市场监管部门（即市场监管总局）规划和组织，县级以上地方市场监管部门在本行政区域内组织监督抽查。

2. 市场监管部门进行监督抽查的分工

《产品抽查暂行办法》对市场监管总局、省级以及市县级市场监管部门的分工作了更为详细的规定，具体如下：

  • 国家市场监管总局负责统筹管理、指导协调全国监督抽查工作，组织实施国家监督抽查，汇总、分析全国监督抽查信息；
  • 省级市场监管部门负责统一管理本行政区域内地方监督抽查工作，组织实施本级监督抽查，汇总、分析本行政区域监督抽查信息；
  • 市级、县级市场监管部门负责组织实施本级监督抽查，汇总、分析本行政区域监督抽查信息，配合上级市场监管部门在本行政区域内开展抽样工作，承担监督抽查结果处理工作。

二、市场监管部门监督抽查工作要点

根据《产品质量法》《产品抽查暂行办法》等规定，对于产品生产者、销售者而言，市场监管部门在进行监督抽查工作时，有如下几个要点值得关注：

1. 不向被抽检人收费。《产品质量法》第15条规定，检验抽取样品不得向被检查人收取检验费用，监督抽查所需检验费用按照国务院规定列支；《产品抽查暂行办法》第6条也规定，监督抽查所需样品的抽取、购买、运输、检验、处置以及复查等工作费用，按照国家有关规定列入同级政府财政预算。

但作为例外，在被抽样生产者、销售者对检验结论有异议并申请复检的情况下，如果复检结论与初检结论一致，则由申请复检的生产者、经营者承担复检费用；如果复检结论与初检结论不一致的，则仍由市场监管部门承担费用。

2. 合理数量。《产品质量法》第15条规定，检验抽取样品的数量不得超过检验的合理需要。在每种产品的《产品质量国家监督抽查实施细则（征求意见稿）》中，对抽样方法和抽样数量进行了规定，例如“汽车轮胎”实施细则中规定，每批次产品抽取样品6条，其中4条作为检验样品，2条作为备用样品；“休闲服装”细则中规定，每批次产品抽取样品2件（条、套），其中1件（条、套）作为检验样品，1件（条、套）作为备用样品。

3. 有偿购买检验样品。样品分为检验样品和备用样品。对于检验样品，除不以破坏性试验方式进行检验，并且不会对样品质量造成实质性影响的外，抽样人员应当购买，购买价格以生产、销售产品的标价为准；没有标价的，以同类产品的市场价格为准。

对于备用样品，由被抽样生产者、销售者先行无偿提供。在检验结论为合格的情况下，对于无偿提供的样品，应当在提出异议处理申请期限届满后及时退还。如果检验结论为不合格，进入复检程序的情况下，除不以破坏性试验方式进行检验，并且不会对样品质量造成实质性影响的外，组织复检的市场监管部门同样应当向被抽样生产者、销售者支付备用样品费用。

4. 不得抽样的产品。《产品质量法》第15条规定，抽查的样品应当在市场上或者企业成品仓库内的待销产品中随机抽取。《产品抽查暂行办法》第8条进一步明确，对于有系列情形之一的，抽样人员不得抽样：（1）待销产品数量不符合监督抽查实施细则要求的（笔者注：例如待售的汽车轮胎不足6条）；（2）有充分证据表明拟抽样产品不用于销售（笔者注：例如供内部测试、实验用），或者只用于出口并且出口合同对产品质量另有约定的；（3）产品或者其包装上标注“试制”“处理”“样品”等字样的。

5. 不得重复抽查。这一制度包括以下两个方面：

一是，对同一生产者按照同一标准生产的同一商标、同一规格型号的产品，同一市场监管部门不得在六个月内进行两次以上监督抽查；

二是，对于国家监督抽查的产品，地方不得另行重复抽查，上级监督抽查的产品，下级不得另行重复抽查。具体而言，如果被抽样生产者、销售者在抽样时能够证明同一产品在六个月内经上级市场监管部门监督抽查的，下级市场监管部门不得重复抽查。

但需要注意的是，对监督抽查发现的不合格产品的跟踪抽查，以及为应对突发事件开展的监督抽查，不适用上述的“不得重复抽查”制度。

6. 实施抽样的保密。为了保证抽样、检验工作及其结果的客观、公正、真实，抽样机构、检验机构不得在实施抽样前以任何方式将监督抽查方案有关内容告知被抽样生产者、销售者。

7. 程序合法。抽样人员不得少于两人，并应出示监督抽查通知书及其身份证明；由抽样机构执行任务的情况下，还应当出示委托授权书复印件。同时，抽样人员应当告知抽查产品的范围和抽样方法等，并且应当由抽样人员按照监督抽查实施细则所规定的抽样方法随机抽样。除此以外，抽样人员应当使用规定的抽样文书记录抽样信息，并对抽样场所、贮存环境、被抽样产品的标识、库存数量、抽样过程等通过拍照或者录像的方式留存证据。抽样文书应当经抽样人员和被抽样生产者、销售者签字。对于抽样人员违反程序规定进行抽样的，被抽样生产者、销售者可以提出异议。

三、对检验结论有异议的处理

1. 检验结论的告知

检验机构作出检验结论后，组织监督抽查的市场监管部门应当及时将检验结论书面告知被抽样生产者、销售者，并同时告知其依法享有的权利。如果样品属于在销售者处现场抽取的，组织监督抽查的市场监管部门还会同时书面告知样品标称的生产者；样品属于通过网络抽样方式购买的，还会同时书面告知电子商务平台经营者和样品标称的生产者。

2. 被抽检人可提出书面异议处理申请

被抽样生产者、销售者对检验结论有异议的，可自收到检验结论书面告知之日起15日内，向组织监督抽查的市场监管部门提出书面异议处理申请，并提交相关材料。此处的“异议”共包括两种：

一是对抽样过程、样品真实性等有异议，此时市场监管部门应当组织异议处理，并将处理结论书面告知申请人；

二是对检验结论有异议，提出书面复检申请并阐明理由的，此时收到异议处理申请的市场监管部门应当组织研究，对需要复检并具备检验条件的，应当组织复检。市场监管部门通知复检后，异议申请人应当自通知之日起7日内办理复检手续，需要注意的是，如申请人逾期未办理复检手续的，则被视为放弃复检。市场监管部门自申请人办理复检手续后10日内确定复检机构。

为了保障申请人的复检权利，同时也为了保障检验结论的客观性、真实性，原则上，复检机构与初检机构不得为同一机构。但对此也有例外情况，即全国或省辖区内仅有一个检验机构具备相应资质的除外。按照规定，复检机构应当在规定时间内按照监督抽查实施细则所规定的检验方法、判定规则等对与异议相关的检验项目进行复检，复检结论即为最终结论。

四、监督抽查产品质量不合格时的处理及其行政责任

1. 监督抽查产品质量不合格时的处理

《产品质量法》第17条规定如下。

根据上述规定，对于抽查发现产品质量不合格的，市场监管部门将根据不同情形分别作出处理：对于一般质量问题，市场监管部门责令生产者、销售者限期改正，如果逾期不改正的将进一步采取公告、复查、责令停业、限期整顿等措施，直至吊销营业执照；而对于“有严重产品质量问题”的情形，则按照《产品质量法》第五章的规定进行处罚，包括没收违法生产、销售的产品和违法所得，处以罚款、吊销营业执照等。当然，在予以行政处罚的同时，也会责令停止生产、销售该不合格产品，进行改正。

2.  如何界定“严重产品质量问题”

对于如何界定“严重产品质量问题”，原国家质检总局发布了《关于实施＜中华人民共和国产品质量法＞若干问题的意见》（国质检法〔2011〕83号），其中明确，“有严重质量问题是指：1.产品质量不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的；2.在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，以不合格产品冒充合格产品的；3.属于国家明令淘汰产品的；4.失效、变质的；5.伪造产品产地的，伪造或者冒用他人厂名、厂址的，伪造或者冒用生产日期、安全使用期或者失效日期的，伪造或者冒用认证标志等质量标志的；6.其它法律法规规定的属于严重质量问题的情形的。”这些行为基本与《产品质量法》第49条~53条中规定的违法行为相同。同时，意见中还明确了，“除上述问题之外的，属于一般质量问题。”

此外，原质检总局还于2015 年公布了《产品质量监督抽查实施规范》，该规范中涉及日用纺织品、电子电器、轻工产品、建筑装修材料、农业生产资料、机械及安防、电工及材料共7大类、234个小类的常见产品，对于每类商品都划分出多项检验项目，并按照重要程度分为A类（极重要质量项目，即直接涉及人体健康、使用安全的指标）和B类（重要质量项目，即产品涉及环保、能效、关键性能或特征值的指标。实践中，通常也会参考上述划分项目和指标，对于不符合A类项目的，通常被认定为属于“严重产品质量”问题，而如果只是不符合B类项目的，通常被认为属于一般质量问题。[2]

3.“产品不合格”时的应对措施

根据《产品抽查暂行办法》规定，对检验结论为不合格的产品，被抽样生产者、销售者，以及负责结果处理的市场监管部门应当按照如下的时间要求采取相应措施。

4. 产生“严重产品质量问题”时的行政责任

对于属于“严重产品质量问题”的产品，根据《关于实施＜中华人民共和国产品质量法＞若干问题的意见》，应当按照《产品质量法》第49条至第53条的规定实施行政处罚。结合具体违法行为，市场监管部门会对产品生产者、销售者进行相应的处罚。除了《产品质量法》之外，对于特定的产品，比如食品、药品等，《食品安全法》《药品管理法》等法律针对特定领域的产品质量问题也规定了相应的法律责任；同时，对于某些产品中某一构成部分的产品质量责任，也可能规定在其他领域的法规当中，例如机动车排放超标的，也会违反《大气污染防治法》。关于所需承担的行政责任，一般包括没收涉案产品，没收违法所得，并处货值金额一定倍数的罚款；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

例如，新冠肺炎疫情期间，上海某家具店进口了一批凝胶状手指消毒剂并通过不同渠道销售。该产品未标明生产日期、失效日期，未使用中文标明产品名称、产地以及进口商或者总经销者名称、地址等信息，后证实该批产品为美国某公司专供日本市场销售，生产于2014年前，已超过三年有效期。最终，市场监管部门根据《产品质量法》第52条以及《上海市产品质量条例》第47条相关规定，对其处以罚款8万元的处罚。

在被抽样产品的生产者、销售者被认定为违反相关法规，得到通知拟被作出行政处罚后，可根据规定申请听证。在收到《行政处罚通知书》后，也可以申请行政复议和提起行政诉讼。对此，可参考我们之前发表的文章《生产经营的食品抽检不合格，企业应该怎么办？》（链接）中的第四部分。该文虽然是以食品生产经营者被处罚为前提撰写，但其中的行政争议处理方式在产品质量案件的处罚中也可参照适用。

5. 市场监管部门与海关之间的进口产品缺陷信息通报和协作机制

对于存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险的“缺陷产品”，由国家市场监管总局统一管理其召回工作。对于进口产品存在缺陷，召回义务人拒不履行召回义务的，根据《市场监管总局、海关总署关于统一管理缺陷产品召回工作的公告》中的规定，市场监管总局向海关总署通报，由海关总署依法采取相应措施；同时，海关总署在口岸检验监管中发现不合格或存在安全隐患的进口产品，也将依法实施技术处理、退运、销毁，并向国家市场监管总局通报。

五、结语

本文主要依据《产品质量法》以及《产品抽查暂行办法》，对产品监督抽查制度，以及异议处理、行政责任等问题进行了解读，供产品生产者和销售者参考。事实上，除了行政责任以外，产品质量问题还涉及缺陷产品召回、虚假宣传、消费者权益保护等多个领域，需要结合生产、销售企业的具体情况进行深入分析，才能作出具有建设性的应对方案。我们建议产品的生产者、销售者在注重产品质量的同时，也应关注相关法律合规风险，在遇到法律问题时，向法律顾问进行咨询。

 

[1] 参见市场监管总局：http://www.samr.gov.cn/hd/zjdc/202005/t20200521_315443.html

[2] 参见孔迪：《产品质量监督抽查不合格，都要处罚吗？》，载于《中国质量监管》2020年第4期。作者时任东莞市市场监督管理局工作人员。