作者：侯蓓蕾 陆凰腾 金杜律师事务所

2020年3月，江苏省发布了《关于积极推动分布式发电市场化交易试点有关工作的通知》(“江苏试点通知”)，为地方推动分布式电力“隔墙售电”打响了第一炮。

什么是分布式发电？

传统的集中式发电具有大型化、巨型化的特点，发电直接并入公共电网，接入高压输电系统供给远距离负荷；而分布式发电直接接在负荷侧，通常接近人口密集区，规模小、就近接入电网、就近消纳，无需大规模外送，运行灵活。

分布式光伏和风电的常规电力交易模式主要包括：“自发自用、余电上网”以及“全额上网”，前者受制于电力用户的稳定性及电量消纳能力，后者则因上网电价相对较低而使得项目收益大打折扣。

什么是隔墙售电？

所谓“隔墙售电”，即允许分布式能源项目通过配电网将电力直接销售给邻近的能源消费者，电网公司就输配电服务仅收取“过网费”。这意味着，分布式项目的发电量可以较大范围内、与多个电力用户交易，不必再局限于绑定一个用户，可以很好的解决“自发自用、余电上网”模式下分布式项目业主的稳定性和电费难收两大顽疾；相比全额上网项目，则可以获得一个相对较高的交易电价。可见，“隔墙售电”的推行将进一步推动电力改革市场化交易，拓宽分布式项目售电渠道、提高收益率、降低对补贴的依赖性。

隔墙售电的推行障碍

我国推动分布式电力“隔墙售电”由来已久，早在2017年国家发展改革委和国家能源局联合下发的《关于开展分布式发电市场化交易试点的通知》及其随后的一系列文件(统称“2017年试点通知”)[1]中就已明确“隔墙售电”政策。然而，理想很美满，现实很打脸，“隔墙售电”在正式推行过程中遭遇了重重阻碍，试点交易迟迟无法落地。究其核心原因，便是在当前的电力体制下，分布式发电推行隔墙售电，电网与其他相关方之间的“权、责、利”难以短期内重新分配。一方面，当前各地供电公司仍存在售电量指标，若允许隔墙售电就相当于供电公司将割舍掉这部分的售电量；另一方面，分布式发电交易需要电网公司提供电力输配、技术支持等服务，并配合组织市场化交易，在市场化交易合同无法执行的情形下，电网公司还须全额购买参与交易项目产生的电量，这些均增加了电网公司的运营成本。2017年试点通知规定，电网公司可针对分布式市场化交易收取“过网费”，因此，过网费的收取标准便在很大程度上成为分布式发电市场化交易试点能否顺利推行的关键。

隔墙售电的发展

所幸，分布式市场化试点交易终于在近期迎来了转折。国家发展改革委、国家能源局于2019年1月7日联合发布了《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》(发改能源 [2019]19号) (“19号文”)[2]。为顺应国家鼓励光伏、风电无补贴平价上网的大环境及趋势，第一批分布式市场化交易地区试点终于在千呼万唤之中于2019年5月正式落地(“首批通知”)[3]。2019年12月，试点地区中江苏省率先出台了地方交易规则—《江苏省分布式发电市场化交易规则》(与江苏试点通知合称“江苏交易试点政策”)；2020年3月，江苏省又发布了江苏试点通知，正式明确了江苏省分布式市场化交易试点的范围及规模容量等相关情况。

隔墙售电政策要点
  • 试点区域。首批通知中的试点地区包括26个城市/地区，其跨10个省份/直辖市(包括湖北省、河南省、山西省、黑龙江省、天津市、江苏省、宁夏省、河北省、陕西省和安徽省)。此次江苏交易试点政策确定了7个区域试点，其中除兴化市外，其余6个均在首批通知的试点名单中。值得注意的是，无论根据国家亦或江苏地方政策：
    1. 目前只有风电和光伏项目才允许参与试点地区的电力交易。
    2. 能否参与试点地区电力交易须取决于项目容量规模、当地消纳条件和其他要求。
  • 没有国家补贴。参与试点地区电力交易的项目，必须忍痛割爱，不再享受任何国家补贴。根据首批通知，新建项目将优先纳入试点地区电力交易，存量项目在市场条件成熟后且其承诺放弃所有国家补贴的情况下可以参加。但根据江苏交易试点政策，试点仅针对新建风电和光伏项目，不包括存量项目。
  • 交易模式。19号文和首批通知均未明确规定试点地区交易模式，根据2017年试点通知，可采取三种模式实施，包括：

1. 直接交易。参与交易的项目可通过地方交易平台直接向符合条件的用户[4]售电，并向电网企业支付“过网费”。

2. 委托代售。电网企业将作为发电企业的代理向电力用户出售电力。电网企业对代售电量按综合售电价格[5]，扣除“过网费”(含网损电量)后将其余售电收入转付给发电企业。

3. 售给电网企业。电网企业将按国家核定的各类可再生能源发电的标杆上网电价收购参与交易的项目产生的电量，并在110千伏及以下的配电网就近消纳。第三种模式基本等同于目前的“全额上网”。

  • 过网费。2017年试点通知暂定采用电压等级为“过网费”单一衡量维度[6]，并将最终决定权交给省级物价主管部门。除过网费外，电网企业不得收取或扣缴任何附加服务费或成本。根据江苏交易试点政策，过网费按国家及江苏省有关规定执行；参与分布式发电市场化交易的各市场主体应根据江苏能源监管办制定的合同示范文本，与承担输电服务的电网企业签订三方市场化交易合同，约定交易期限、分月计划、结算方式、结算电价、“过网费”标准以及违约责任等。交易合同示范文本将另行发布。而根据江苏交易试点政策，直接交易是目前采用的唯一模式，即，参与交易的项目须自行锁定潜在电力用户；根据试点开展情况，后期可能适时开展挂牌交易和集中竞价交易。
  • 对参与企业的激励政策。根据19号文，参与交易试点方案的无补贴分布式发电项目可享受一定财政优惠，特别是：
    1. 输配电价的降低。目前，可再生能源项目须根据涉及的电压等级支付输电费，这意味着处于每一最低等级电压的项目通常要支付过高的费用。19号文规定降低就近直接交易的输配电价，即，参与交易试点方案的分布式风电和光伏项目只须支付直接交易电量所涉及电压等级的配电网输配电价。
    2. 政策性交叉补贴的减免。对纳入试点区域内就近直接交易的可再生能源电量，政策性交叉补贴予以减免。考虑到在直接交易模式下，过网费是与电力用户结算电价的唯一扣减，大部分政策性交叉补贴应当已经免除。但对于暂定的过网费计算标准中仍包含的政策性交叉补贴，有待后续政策进一步厘清。

此次江苏交易试点政策顺应19号文的规定，就近直接交易电量的输配电价仅执行风电、光伏发电项目接网及消纳所涉及电压等级的配电网输配电价，免交未涉及的上一电压等级的输电费，并减免政策性交叉补贴。

隔墙售电，离成功还有多远？

除市场化交易先行军江苏省外，据悉，其他已确定试点地区的省份也在制定地方交易规则、建立交易平台、评估和批准过网费等的过程中。诚然，试点方案的推进依然面临不小的阻碍，这需要地方政府和电网企业继续共同努力，为进一步推进交易试点方案铺平道路。一些主要挑战包括：

  • 有待进一步厘清的“过网费”。江苏交易试点政策并未进一步明确过网费计算标准，那么，仍然应适用国家相关规定。按照19号文的要求，过网费的设定应降低输配电价；而2017年试点通知暂定的过网费计算标准中仍包含的政策性交叉补贴。因此，还在交易试点推行过程中进一步评估和明确一个合理的过网费收取标准。
  • 电网企业的电量消纳承诺。无论根据国家亦或江苏地方规定，如果相关交易合同无法执行，电网企业将全额购买参与交易的项目产生的电量。显然，在试点方案的实施过程中，电网企业负担较为沉重，如果只强调电网让利，而缺少责任和权力的调整，分布式发电推行隔墙售电还是会遇到层峦叠嶂。唯有逐步明确责任和利益的边界，方能推动当前试点方案尽快顺利落地。
  • 购售电合同。发电企业、电力用户和电网企业之间的三方购售电合同应约定交易模式、交易电量和电价以及各方的其他权利和义务，该等内容均须三方协商一致。我们期待江苏及其他试点地区尽快发布交易合同示范文本，以便各方更为高效地谈妥交易条款。
  • 交易平台搭建。交易平台的建立在直接交易中也起着关键作用。地方监管机构一般会考虑使用现有的省级电力交易中心或在市级层面开发独立的平台；江苏试点区域交易平台为省电力交易中心。两种选择各有利弊，但可能涉及不同层次的监管机构，并有不同的技术问题须要解决。

我们的观察

  • 据称，国家发改委和国家能源局可能适时对首批交易试点的交易结果进行审核，并据此决定是否继续发布第二批交易试点；江苏亦会根据其省内试点交易开展情况，考虑是否在全省范围内推行分布式“隔墙售电”机制以代替目前的试点方案。此外，如果新项目在目前的试点方案下进展顺利，该试点方案可能逐步扩大，以纳入分布式风电和光伏存量项目。
  • 为落实首批通知中的交易试点，预计除江苏以外的其他试点地区也将在19号文和首批通知的框架内尽快出台本地交易试行规则。当“隔墙售电”交易机制具备在全国范围内实施的条件时，该等暂行交易规则可能被进一步修改或被国家层面的交易规定所替代。

 

[1]      国家发展改革委、国家能源局分别于2017年10月31日、2017年12月28日联合发布的《关于开展分布式发电市场化交易试点的通知》(发改能源[2017]1901号)以及《关于开展分布式发电市场化交易试点的补充通知》(发改办能源[2017]2150号)，链接：http://zfxxgk.nea.gov.cn/auto87/201711/t20171113_3055.htm, http://zfxxgk.nea.gov.cn/auto87/201801/t20180103_3094.htm;

国家能源局2018年3月20日发布的国家能源局综合司关于征求《分布式发电管理办法(征求意见稿)》意见的函)，链接: http://zfxxgk.nea.gov.cn/auto87/201803/t20180323_3132.htm.

[2]      链接: http://www.nea.gov.cn/2019-01/10/c_137731320.htm

[3]      国家发展改革委、国家能源局于2019年5月20日联合发布的国家发展改革委办公厅 国家能源局综合司《关于公布2019年第一批风电、光伏发电平价上网项目的通知》(发改办能源[2019]594号)，链接: http://zfxxgk.ndrc.gov.cn/web/iteminfo.jsp?id=16183

[4]      现阶段，符合条件的用户仅限于电力需求量大、电力负荷稳定的大型工商业用户。

[5]      根据国家能源局的解释(于2017年12月19日在国家能源局网站上公布)，“综合售电价格”即对所有用户按照售电收入、售电量平均后的电价。

[6]      “电压等级扣减”的厘定方式，即，电力用户接入电压等级对应的省级电网公共网络输配电价(含政策性交叉补贴)扣减分布式发电市场化交易所涉最高电压等级的输配电价。