2020年3月,中共中央政治局常务委员会召开会议,提出要加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设(以下简称“新基建”)进度。新基建不仅关系着社会基础设施升级以及相关领域的投融资,由新基建衍生出来的诸多创新与应用更将为新消费、新制造、新服务提供更广阔的平台。
通常而言,新基建内容包括5G网络、特高压、数据中心、充电桩、城际高速公路和城际轨道交通、人工智能、工业互联网等。本期文章将介绍5G网络基站落地的相关问题,后续我们将相应介绍新基建其他系列内容。
一、政策背景
国家对于5G网络发展的政策引导由来已久。2016年3月16日,《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》发布实施,提出“积极推进第五代移动通信(5G)和超宽带关键技术研究,启动5G商用”。2019年6月6日,工业和信息化部(以下简称“工信部”)依中国电信集团有限公司、中国移动通信集团有限公司、中国联合网络通信集团有限公司、中国广播电视网络有限公司申请,经履行法定程序,于2019年6月6日向该四家企业颁发了基础电信业务经营许可证,批准四家企业经营“第五代数字蜂窝移动通信业务”。2020年3月24日,工信部发布《关于推动5G加快发展的通知》(工信部通信〔2020〕49号),明确要“全力推进5G网络建设、应用推广、技术发展和安全保障,充分发挥5G新型基础设施的规模效应和带动作用,支撑经济高质量发展”。
5G基站是5G网络的核心设备,其提供无线覆盖,实现有线通信网络与无线终端之间的无线信号传输。在工信部2019年12月24日推出的十余项关于5G网络的行业标准中(工业和信息化部公告2019年第61号),其中涉及到5G基站的如下:
序号 | 标准编号 | 标准名称 | 标准主要内容 |
1 | YD/T 3618-2019 | 5G数字蜂窝移动通信网无线接入网总体技术要求(第一阶段) | 本标准规定了5G无线网的总体技术要求(第一阶段),包括无线网的网络架构、5GNR空口的功能要求等。本标准适用于5G数字蜂窝移动通信网基站设备和终端。 |
2 | YD/T 3619-2019 | 5G数字蜂窝移动通信网NG接口技术要求和测试方法(第一阶段) | 本标准规定了5G数字蜂窝移动通信网(第一阶段)的NG接口相关功能要求、测试结构及配置、NG应用层协议测试、用户面GTP-U协议测试和PDU Session用户面协议测试。本标准适用于5G数字蜂窝移动通信网(第一阶段)的NG接口、基站设备、移动性管理实体设备和服务网关设备。 |
3 | YD/T 3620-2019 | 5G数字蜂窝移动通信网Xn/X2接口技术要求和测试方法(第一阶段) |
本标准规定了5G数字蜂窝移动通信网(第一阶段)的Xn/X2接口相关功能要求、测试结构及配置、Xn接口基本移动性过程、NR双连接、Xn接口全局过程和EN-DC X2接口测试。 本标准适用于5G数字蜂窝移动通信网(第一阶段)的基站设备。 |
4 | YD/T 2583.17-2019 | 蜂窝式移动通信设备电磁兼容性能要求和测量方法 第17部分:5G基站及其辅助设备 |
本部分规定了5G数字移动通信系统基站设备、辅助射频放大器、中继器及其辅助设备的电磁兼容性要求及测量方法。 本部分适用5G数字移动通信系统的固定或移动基站无线设备、辅助射频放大器、中继器及其相应的辅助设备。 |
此外,工信部2020年3月24日发布的《关于推动5G加快发展的通知》针对5G基站专门也提出“加大基站站址资源支持”的网络建设部署,“鼓励地方政府将5G网络建设所需站址等配套设施纳入各级国土空间规划,并在控制性详细规划中严格落实;在新建、改扩建公共交通、公共场所、园区、建筑物等工程时,统筹考虑5G站址部署需求;加快开放共享电力、交通、公安、市政、教育、医疗等公共设施和社会站址资源。对于支持力度大的地区,基础电信企业要加大投资,优先开展5G建设”。
二、各地促进5G基站落地的政策措施
为推进5G发展,促进5G基站落地,各地政府也纷纷出台措施。其中专门提及5G基站站址资源的政策包括但不限于以下:
序号 | 文件名称 | 发布日期 | 文号 |
1. | 上海市人民政府关于加快推进本市5G网络建设和应用的实施意见 | 2019.6.27 | 沪府规〔2019〕27号 |
2. | 宁夏回族自治区人民政府办公厅关于促进5G网络建设发展的实施意见 | 2020.1.7 | 宁政办发〔2020〕1号 |
3. | 重庆市加快推动5G发展行动计划(2019—2022年) | 2019.12.6 | 渝府发〔2019〕34号 |
4. | 黑龙江省加快推进5G通信基础设施建设实施方案 | 2019.11.14 | 黑政办规〔2019〕18号 |
5. | 深圳市人民政府关于率先实现5G基础设施全覆盖及促进5G产业高质量发展若干措施 | 2019.9.1 | 深府〔2019〕52号 |
6. | 辽宁省5G产业发展方案(2019—2020年) | 2019.8.23 | 辽政办发〔2019〕28号 |
7. | 甘肃省人民政府办公厅关于进一步支持5G通信网建设发展的意见 | 2019.7.8 | 甘政办发〔2019〕72号 |
8. | 河南省人民政府办公厅关于加快推进5G网络建设发展的通知 | 2019.6.18 | 豫政办〔2019〕40号 |
9. | 广东省加快5G产业发展行动计划(2019-2022年) | 2019.5.08 | 粤办函〔2019〕108号 |
10. | 浙江省人民政府关于加快推进5G产业发展的实施意见 | 2019.4.24 | 浙政发〔2019〕11号 |
11. | 武汉市5G基站规划建设实施方案 | 2018.4.3 | 武政办〔2018〕36号 |
各地政府在政策文件中,提出了开放公共资源为5G基站提供站址资源[1],这些公共资源包括但不限于公路、绿化带、立交桥、地铁站、塔杆、机关单位楼宇等。这类开放公共资源的政策,能够有力地推动5G基站的落地。
然而,5G基站落地,特别是5G基站走入居民社区,在实践中往往会遇到困难。
三、5G基站落地遇到的问题
由于担心5G基站会带来电磁辐射污染、5G基站的安装施工可能对房屋造成损害等原因,小区居民往往反对在自家小区安装5G基站。对于在自家小区安装5G基站等通信设施,大多数居民会通过沟通、投诉或提起诉讼等方式表达诉求,也有居民采用阻拦安装维护人员通行甚至切断电源、毁损设施等极端手段影响已建成的5G基站。以下多起案件涉及到5G基站电信经营者与业主的纠纷:
序号 | 案例名称 | 审理法院 | 案号 |
1. | 某公司与吴忠市某饭店排除妨害纠纷一审民事判决书 | 宁夏回族自治区吴忠市利通区人民法院 | (2019)宁0302民初6019号 |
2. | 某自然人与某公司建筑物区分所有权纠纷一审民事判决书 | 天津市河西区人民法院 | (2019)津0103民初13141号 |
3. | 某电信公司排除妨害纠纷二审民事判决书 | 云南省普洱市中级人民法院 | (2019)云08民终178号 |
4. | 某通信工程公司与某自然人财产损害赔偿纠纷一审民事裁定书 | 吉林省公主岭市人民法院 | (2019)吉0381民初2137号 |
除上述案件外,现实中还存在大量基站等通信设施的产权方、运营方或施工方与小区住宅等房屋业主的纠纷诉讼。综合已检索到的案例裁判文书,我们发现,人民法院在审理此类案件过程中,会重点关注以下几方面:
- 电信经营者在安装基站等通信设施前,是否事先通知了业主;
- 电信经营者是否对业主支付了房屋的使用费;
- 业主主张基站等通信设施的安装施工破坏了房屋的,法院将就安装施工行为是否构成侵权进行审查;
- 业主主张基站等通信设施对其造成电磁辐射侵害的,法院将要求电信经营者提供电磁辐射达标的相应证据,或依职权对电磁辐射进行鉴定。
最终,人民法院将结合上述关注点,以及电信经营者是否存在过错等案件事实或是否违反法律等规定作出裁判。
四、5G基站安全落地应注意的法律问题
抛开电磁辐射等专业的技术问题不论,法律法规对于5G基站进入居民小区已作出有关规定。《中华人民共和国电信条例》(2016年2月6日修订施行,以下简称“《电信条例》”)第四十六条规定:“基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等公用电信设施,但是应当事先通知建筑物产权人或者使用人,并按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准向该建筑物的产权人或者其他权利人支付使用费。” 此外,包括上海、南京、长春、大连、佛山等地,就公用移动通信基站制定颁布了对应的地方政府规章,要求基础电信业务经营者在民用建筑物上设置基站的,应当通知业主、承租人,并支付使用费。重庆市高级人民法院在2007年11月22日发布的《关于当前民事审判若干法律问题的指导意见》中也对《电信条例》的适用作出了解释。
根据上述规定,5G基站作为公用电信设施,基础电信业务经营者在事先通知小区业主并按照适用标准对权利人支付使用费后即可顺利推动5G基站进入小区。然而,实践中,基于《中华人民共和国物权法》(2007年10月1日生效)第七十条“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”的规定,小区业主主张在小区内安装5G基站等公用电信设施侵犯其权利并要求全部予以拆除的诉求,在部分案例中最终也得到了法院支持。同时我们也注意到,在这类案件中,5G基站等通信设施的产权方、运营方或施工方均存在不合规情形。
鉴此,为确保5G基站顺利进入小区并安全落地,其安装施工等行为应符合法律法规的要求。根据《电信条例》、《中华人民共和国无线电管理条例》(2016年11月1日修订,2016年12月1日施行,以下简称“《无线电管理条例》”)及各地关于基站设置管理的地方政府规章,结合对检索到的司法案例的研究分析,我们理解,5G基站安全落地的合规要求重点包括以下几个方面:
- 符合规划
5G基站设置应当符合城市总体规划及通信基础设施专项规划。工信部在2020年3月24日发布的《关于推动5G加快发展的通知》(工信部通信〔2020〕49号)提出“鼓励地方政府将5G网络建设所需站址等配套设施纳入各级国土空间规划,并在控制性详细规划中严格落实”。
随着相应工作的推进,在控制性详细规划下,未来5G基站的落地将更具依据;相应地,5G基站的产权方、运营方或施工方在安装设置5G基站时,也应符合规划要求,避免出现不合规划的瑕疵。
- 履行通知义务
根据《电信条例》第46条的规定,在小区居民楼等民用建筑设置5G基站应当事先通知建筑物产权人或者使用人。据此规定文字的字面含义,结合各地的地方政府规章,相关司法案例中法院对《电信条例》第46条的解释,我们理解,该通知义务应不含需要征求业主同意之意。
对于该通知的具体形式,法律规定尚不明确。以上海为例,《上海市公用移动通信基站设置管理办法》(2010年12月20日修订施行)第十条规定,“经营者在民用建筑物上设置基站的,应当在建站前15天,持基站选址认定书,通知相关建筑物的产权人或者使用人。”
就5G基站进入居民小区而言,挨家挨户通知不具有可操作性;参考重庆市高级人民法院《关于当前民事审判若干法律问题的指导意见》,结合司法案例,我们倾向于认为,在建站前15天,将5G基站的选址认定书等审批手续在小区出入口、公示栏等处向全体业主公示,同时书面通知小区业主委员会、社区居委会并请其周知全体业主,即应当视为履行了通知义务;地方政府相应政策法规另有规定的,应以其规定为准。
- 电磁辐射达标
为防止电磁辐射污染影响居民健康,《中华人民共和国环境保护法》(2014年4月24日修订,2015年1月1日施行,以下简称“《环境保护法》”)第四十二条要求经营者采取措施防治电磁辐射对环境的污染和危害。
针对电磁辐射环境保护,原环境保护部曾发布《电磁辐射环境保护管理办法》(1997年3月25日施行,已于2019年8月22日废止),要求包括5G基站在内的电磁辐射项目应检测达标,并取得《电磁辐射环境验收合格证》。目前,《电磁辐射环境保护管理办法》已废止,但是5G基站仍应符合《环境保护法》关于防治电磁辐射污染危害的上位法要求。
在监测电磁辐射是否达标的操作层面,生态环境部(原环境保护部)也制定了相应标准。对于电磁辐射的环境控制,原环境保护部和原国家质量监督检验检疫总局发布了国家标准《电磁环境控制限值》(GB8702-2014,2014年9月23日发布,2015年1月1日实施),规定了电磁环境中控制公众暴露的电场、磁场、电磁场(1Hz~300GHz)的场量限值、评价方法和相关设施(设备)的豁免范围;对于5G基站等移动通信基站的电磁辐射监测,生态环境部发布了《移动通信基站电磁辐射环境监测方法》(HJ972-2018,2018年9月30日发布,2019年1月1日实施),规定了移动通信基站电磁辐射环境监测的内容、方法等技术要求。5G基站落地过程中应当符合该等规定中关于电磁辐射的要求。
- 向业主支付费用
根据《电信条例》第46条规定,在民用建筑物上安装设置5G基站等公用电信设施的,除事先通知之外,应按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准向该建筑物的产权人或者其他权利人支付使用费。从该规定来看,费用的标准由地方自行规定。
实践中,支付费用的形式包括租赁协议、补偿协议等。为避免纠纷,当事方应在协议中明确约定费用的计算标准、支付方式(一次性支付或分期支付)、使用期限等事宜;此外,为确保后续5G基站得以正常维护使用,我们建议5G基站的运营维护方在该等协议中对保障基站用电、保障维护人员通行权等内容作出明确约定。
- 规范施工
尽管《电信条例》等法律法规允许基础电信业务经营者在居民小区安装设置5G基站时不需要征求业主同意,但业主对于小区物业的权利仍然受法律保护不受侵犯。
从检索到的案例中我们发现,在安装、设置包括5G基站等通信设施中,存在因施工导致房屋外墙损坏、房屋内漏水等侵害业主物权的情形。对于该等情形,应当依照《物权法》《侵权责任法》等相关法律规定承担责任;此外,在部分被法院判令拆除已安装基站的案件里,存在安装行为破坏房屋侵害业主权利的情形。
鉴此,5G基站落地居民小区过程中,应当注重规范施工,避免侵害业主权利而引发不必要的纠纷。
- 关于《无线电台执照》
《无线电管理条例》第二十七条规定,“设置、使用无线电台(站)应当向无线电管理机构申请取得无线电台执照”;各地方政府规章也明确了公共移动通信基站应当办理《无线电台执照》。
取得《无线电台执照》是5G基站可以投入使用的必要条件,但考虑到《无线电管理条例》目的系为规范基站正确使用频率,而与基站的安装设置、安全运行的关系较小;又考虑到部分关于基站管理的地方政府规章中,仅要求5G基站等通信设施在安装建设验收后或正式运行前办理《无线电台执照》,对此,我们倾向于认为,除非地方法规规章另有明确规定,否则是否已取得《无线电台执照》不应作为5G基站能否安装在居民小区内的前置条件;5G基站在正式发射信号前取得相应《无线电台执照》即可。
五、结语
5G基站对5G网络的发展至关重要,其安全落地有赖于完善的法律规定和有针对性、操作性的政策指引。此外,还需要推进科普、宣传等工作,努力消除居民对于电磁辐射的误解,进而形成社会共识,在推进5G基站进入小区建设中加强法律合规工作,促进5G基站的安全落地和5G网络的良好发展。
[1] 根据2019年1月24日华为在其5G发布会上的展示以及其他公开网络信息,5G基站相当于一般行李箱大小,可以在路灯、绿化带等处安装。