作者:王俊文 邢美东 白晨

公司业务部 金杜律师事务所

2008年8月1日,伴随着北京大街小巷放着的那首“北京欢迎你”,中国第一条城际高速铁路——京津城际高速铁路正式开通运营。此后十几年间,我国各个地区的城市建设也逐渐发展到日臻成熟的阶段,产生了诸如京津冀城市群、珠三角城市群、长三角城市群等一个个区域性的城市群,这也为城际高速铁路快速发展奠定了基础。

2020年3月4日,中共中央政治局常务委员会召开会议研究新冠疫情防控和稳定经济社会运行重点工作,其中指出要加快5G网络、数据中心等发力于科技端的新型基础设施建设(“新基建”)进度,城际高速铁路作为新基建重点领域之一,再次集中进入大家的视野。本期文章中,我们将从法律角度梳理城际高速铁路的政策及投资、建设所涉核心法律问题。

一、关于城际高速铁路的特征

国家发改委于2004年首次发布了《中长期铁路网规划》,其中第一次提及了“经济发达的人口稠密地区发展城际铁路快速客运系统”这一整体原则。2015年1月6日,国家铁路局正式发布了《城际铁路设计规范》(TB10623-2014),对城际铁路进行了定义,即城际铁路是指专门服务于相邻城市间或城市群,旅客列车设计时速200公里及以下的快速、便捷、高密度客运专线铁路。在前述《城际铁路设计规范》发布当日,国家铁路局官方网站发布了一篇关于《城际铁路设计规范》的专家解读,其中提及城际铁路的合理速度目标值不宜高于200公里/小时。对于速度目标值为250公里/小时-350公里/小时的铁路,是典型的高速铁路,不属于城际铁路的范畴,应按照《高速铁路设计规范》进行设计。由此可见,在《城际铁路设计规范》发布之初,对城际铁路的定位是一种相对低速度的铁路,与高速铁路存在着差异,根据于2015年2月正式发布的《高速铁路设计规范》(TB10621-2014),高速铁路是指设计速度每小时250公里(含预留)以上、列车初期运营速度每小时200公里以上的客运专线铁路。

基于上述关于城际铁路及高速铁路的相关定义,并结合“新基建”概念提出后对城际高速铁路的介绍及说明,我们理解,城际高速铁路作为一种新兴的轨道交通类别,应兼具城际铁路和高速铁路的特征,可以理解为是专门服务于相邻城市间或城市群,线路总长一般不超过200公里,旅客列车设计时速250公里及以上的快速、便捷、高密度的高速客运专线铁路。

、国家层面关于城际高速铁路建设的鼓励政策

目前对于城际高速铁路的专项政策较少,但近些年以国家发改委为主的各个国家部委相继发布了一些鼓励城际铁路建设发展的计划和指导意见,我们理解,该等文件均可适用于“新基建”概念下的城际高速铁路。我们对其中部分重点政策简要梳理如下:

三、各地关于城际铁路投建的动向

自2018年以来,各个省市和地区均已开始在城际铁路领域重点布局,北京及河北雄安新区拟建的北京至雄安城际铁路预计于2020年5月底完成全线无砟轨道铺设,9月下旬开展全线联调联试,年底具备开通条件。连接上海与南通的沪通铁路二期也于2019年12月正式开工,预计2024年开通后,将打通苏中、苏北、鲁东及江苏南沿江各市直通上海北部(宝山区)和东部(浦东新区)的高铁通道。除此之外,广东、广西、江苏等地区也都快速推进着省内城际铁路的规划及建设,国家发改委于2018年内分别批复了上述三地发改委提交的海峡西岸城市群粤东地区、广西北部湾经济区以及江苏省沿江城市群城际铁路建设的规划。

此外,从政策方面,部分地方政府也出台了一些更具针对性的政策,如安徽省人民政府办公厅在2018年12月正式发布了一份《安徽省人民政府办公厅关于推进城际铁路建设的通知》(皖政办秘〔2018〕303号),通知中除明确整体的发展目标为建设皖江、皖北地区城际铁路骨干项目以及到2025年全省城际铁路运营里程达到500公里等之外,还较为细致地规定了安徽省内城际铁路的投资、建设机制,包括:

  • 新建城际项目,省市原则上按照6:4比例出资,具体由省政府铁路出资人代表与沿线市人民政府结合土地综合开发、运营补亏等商定。其中,国家参与出资的项目,国家出资部分按比例相应抵减省市出资;
  • 组建省市合资公司。沿线市政府明确城际铁路出资人代表,与省政府铁路出资人代表共同组建城际铁路项目合资公司(以下简称“合资公司”),承担项目业主职责,负责开展项目前期工作,组织工程建设和运营管理;
  • 吸引社会资本参与。鼓励社会资本投资建设城际铁路,推广政府和社会资本合作(PPP)模式,通过运营收入、土地开发、运营补亏等多种方式,保障社会资本合理收益,并建立有效的退出机制;
  • 完善前期工作机制。合资公司要强化前期工作主体责任,招标确定设计单位,组织开展项目预可研、可研、初步设计等各阶段前期工作,保障前期工作做深做实。合资公司成立前,由省政府铁路出资人代表组织推进前期工作,并垫付相关费用。

上述通知的出台给安徽省内城际铁路项目的开展、各相关方明确自身权利和义务以及潜在投资人评估投资项目等具有实践性和可操作性的指导意义。伴随着城际高速铁路成为“新基建”的热点,越来越多的省市可能会相继出台相关的规定,以指引、促进、推动城际高速铁路的发展建设。

四、城际高速铁路投建应关注的重点法律问题

1.关于新建铁路项目的立项核准/备案

根据国务院于2016年12月正式发布的《政府核准的投资项目目录》,对于新建(含增建)铁路项目:列入国家批准的相关规划中的项目,中国铁路总公司为主出资的由其自行决定并报国务院投资主管部门备案,其他企业投资的由省级政府核准;地方城际铁路项目由省级政府按照国家批准的相关规划核准,并报国务院投资主管部门备案;其余项目由省级政府核准。

根据国家发改委于2017年1月发布的《国家发展改革委关于进一步下放政府投资交通项目审批权的通知》(发改基础[2017]189号),国家发改委下放了部分政府投资交通项目的审批权限,仅保留少部分重大项目和中央投资为主项目的审批权限,该通知中规定“列入国家批准的相关规划中非跨省的新建(含增建双线)普通铁路项目,铁路总公司投资为主的由铁路总公司自行决定,地方和社会投资为主的由省级政府审批可行性研究报告,均通过投资项目在线审批监管平台报国务院投资主管部门备案”。

根据上述规定,基于新建(含增建)铁路项目的出资人以及其所涉及的地域范围不同,该等项目的核准/备案主体有所不同。

2.关于铁路项目征地拆迁的特殊点

铁路项目的用地大部分是由地方政府划拨取得,根据《划拨用地目录》,铁路交通设施项目由建设单位提出申请,经有批准权的人民政府批准,可以划拨方式提供土地使用权。政府为铁路项目提供划拨用地则会涉及相关建设范围内的征地拆迁事宜。

一般建设项目的征地拆迁本就带有成本高、耗时长、执行难、不可预测因素多的特征,而铁路项目因其项目建设自身具有的特殊性,征地拆迁过程中则会存在更多应予关注的事项,比如因铁路项目的用地红线范围较为不规则,这就导致在需要征收的用地范围之外产生一些剩余的边角地、夹心地等既无需进行征收用于铁路项目建设,也无法继续耕种或使用的土地,因此,在编制铁路项目用地征收补偿的标准时,应对此类“只补不征”的土地进行事先的勘察设计,同时也需考虑相应的补偿标准;再比如,铁路项目的建设往往会涉及周边电力线路、电信光缆、广电线路(统称“三电”)的改迁,此部分工作技术性高且施工相对复杂,除向三电相关的产权单位支付迁改费用外,还需该等产权单位的积极配合及协调。

3.关于铁路站场的综合开发

2014年7月29日,国务院办公厅发布了37号文(即《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发〔2014〕37号,简称“37号文”),首次提出铁路土地综合开发利用的理念,此理念较为契合“TOD模式”这一相对新兴的城市规划/建设模式。所谓“TOD模式”即是指一种以公共交通为导向的开发(transit-oriented development)模式,一般可以理解为是以公共交通站点(包括铁路、机场、地铁、轻轨站点等)为中心建立的中心广场或者城市中心,可以集工作、商业、文化、教育、居住等各类用途为一身,在方便城市居民生活、出行的同时,也有利于节约集约土地资源,在北京、成都等城市逐渐涌现的地铁上盖物业就是TOD模式的一种典型应用。

按照37号文的要求,对于新建铁路站场应实施土地综合开发,支持新建铁路站场与土地综合开发项目统一联建,并采用市场化方式供应综合开发用地。其中:

  • 新建铁路项目未确定投资主体的,可在项目招标时,将土地综合开发权一并招标,新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权,相应用地可按开发分期约定一次或分期提供,供地价格按出让时的市场价确定;
  • 新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的,综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应,并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。

国家发改委、交通运输部、国家铁路局、中国铁路总公司于2017年6月联合发布了一份《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》(发改基础〔2017〕1173号),该意见中明确,应树立TOD开发理念,按照37号文的相关政策,发挥市域(郊)铁路对新型城镇化的支撑服务作用,集约利用资源;同时应支持通过既有铁路站场土地综合开发,盘活利用既有铁路设施。2019年7月30日,国家铁路局发布了《中华人民共和国铁路法(修订草案)》(征求意见稿),该草案最大的亮点即是增加了关于铁路土地综合开发利用相关的规定,将此前37号文等国务院文件形式确立的相关政策上升到了法律层面。

4.关于线路两侧的安全保护区

由于历史原因,拟建铁路项目的线路两侧或多或少都会存在着一定数量的合法或者非法建筑物、构筑物,而此类建筑物、构筑物若距离铁路线路较近,则可能会影响铁路运输的安全。

根据《铁路安全管理条例》的规定,铁路线路两侧应当设立铁路线路安全保护区;铁路线路安全保护区的范围内,既有的建筑物、构筑物危及铁路运输安全的,应当采取必要的安全防护措施;采取安全防护措施后仍不能保证安全的,依照有关法律的规定拆除并给与补偿或者采取必要的补救措施;从铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶或者铁路桥梁(含铁路、道路两用桥,下同)外侧起向外的安全距离分别为:

  • 城市市区高速铁路为10米,其他铁路为8米;
  • 城市郊区居民居住区高速铁路为12米,其他铁路为10米;
  • 村镇居民居住区高速铁路为15米,其他铁路为12米;
  • 其他地区高速铁路为20米,其他铁路为15米。

上述规定体现了对于铁路线路安全保护区内既有建筑物、构筑物的处理逻辑和思路,但铁路线路安全保护区内并不是必须空无一物,安全保护区内的既有建筑物、构筑物也并非必须拆除,而是首先应采取必要的安全保护措施,在采取安全防护措施后仍不能保证安全的,方能依照有关法律的规定拆除。根据我们进行的公开检索,山西省、湖南省高院在2018年、2019年期间均作出过相关的判决,驳回了铁路线路安全保护区内建筑物、构筑物的权利人提出的对该等建筑物、构筑物进行拆除的请求,原因即是相关权利人未能提供证据证明该等建筑物、构筑物在采取安全防护措施后仍然危及铁路运输安全。

近年来飞速建设的高速铁路因其速度较快、运行平稳而给人民的生活、社会经济的发展带来了极大的便利,但与此同时,因其速度较快所引发的安全保障、噪音、扰民等问题相较于普速铁路也是更为突出,且考虑到基于城际高速铁路的特点及主要用途,其线路、站点等不可避免的会建设在人口更加密集的地区,据此,对于城际高速铁路的建设,除应按上述规定建立基本安全保护区之外,还需重点考量铁路线路、站场对周边居民、环境等产生的影响,提早进行详实的勘察设计工作,以免产生不必要的问题及纠纷。

5.城际高速铁路投融资的主要方式

修建铁路(尤其是高速铁路)的成本很高,项目投资额一般都在数百亿元。在以地方政府提供的财政性资金以及银行贷款为主要资金来源的基础上,国务院、国家发改委等均在过去几年发布相关的政策,鼓励社会资本投资、建设和运营铁路项目。

国家发改委、交通运输部、国家铁路局、中国铁路总公司于2017年6月联合发布的《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》(发改基础〔2017〕1173号,以下简称“指导意见”)即明确提及,“应拓展投融资渠道。建立政府投入、各类金融机构和社会资本相互支持的多层次、多元化投融资体系。加强政策引导,政府在安排资金时加大对市域(郊)铁路的支持力度”以及“应完善激励机制,鼓励社会资本全面参与市域(郊)铁路投资、建设、运营、管理等各个环节。充分发挥市域(郊)铁路具备稳定现金流的优势,拓展资金来源”。

根据上述指导意见以及我们的过往经验,我们理解,城际高速铁路投融资主要有以下几种方式:

  • 通过PPP模式参与城际高速铁路项目(包括以TOD模式参与铁路项目站场毗邻地区的综合开发)的投资。根据现行PPP政策规定,PPP项目必须严格履行一定的审批程序及操作流程,并需纳入PPP项目综合信息平台项目库;
  • 保险资金可依据《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》以及银保监会的其他相关规定参与投资城际高速铁路项目;除保险资金外,企业年金等长期资本也可通过基金、基础设施债权投资计划等参与投资城际高速铁路项目;
  • 城际高速铁路的项目公司可通过发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式融资;
  • 金融租赁公司可以设置各项金融产品,采用直接租赁、售后回租等形式提供融资服务。

城际高速铁路的建设周期、运营周期较长,在此过程中有可能发生各种各样的变化(包括项目建设阶段的工程变更、运营阶段的客流与预期不一致等),此类情形则会导致项目投资和收益等产生变化。为此,在设计城际高速铁路投融资模式时,还应对前述情形以及相关的处理方式、补偿条款、政府补贴调整原则等进行充分的考量和约定。

六、结语

铁路作为我国重要的基础设施、现代交通体系的重要组成部分以及一种贴近大众生活的交通工具,对人民的生活及社会的发展本就起着至关重要的作用。在新冠肺炎疫情冲击及经济亟需重启之时,市场对于城际高速铁路的关注焦点又因“新基建”的概念被点燃。与此同时,由于城际高速铁路项目投资本身具有的投资规模大、合作周期长、牵涉不同利益主体等特征,在相关的法律、政策体系不断更新出台情形下,投资者人也应重视可能会不时出现的征地拆迁、招投标、安全、环保、投融资等各类法律问题。