作者：景云峰 李佳 孟继儒 公司业务部 金杜律师事务所
引言
在当前“关检合一”的新海关时代，食品生产经营者在从事食品进出口时，除了需要重视进出口食品安全以外，还需要根据关注进出口食品检验检疫法律合规风险[1]。本文将结合食品进出口业务的特点，以问答形式重点就食品进出口检验检疫监管制度进行说明，供进出口食品生产经营企业参考。
问题1：进出口食品由哪个部门来管理？
2018年国家机构改革实行“关检合一”后，根据《海关总署职能配置、内设机构和人员编制规定》，由海关负责出入境动植物及其产品，和进口食品的检验检疫，以及依据多边协议实施出口食品相关监管工作。具体分工方面，海关总署内部设置了专门的进出口食品安全局，承担进口食品企业备案注册和进口食品的检验检疫、监督管理工作，并依据多双边协议承担出口食品相关工作；此外还设置了动植物检疫司，承担出入境动植物及其产品的检验检疫、监督管理工作。
海关主要对进出口食品的进出境环节进行监管。进口食品进境后进入流通环节的，在2018年国家机构改革前，由食药监部门进行监管，改革后，由市场监管部门进行监管。需要注意的是，海关签发“入境货物检验检疫证明”仅表明进口食品的来源和途径正当，并已依法按照检验检疫技术标准、技术规范进行了审查和认定，但并非确保进口食品在销售流通环节完全符合食品安全标准[2]。进口食品进境后，在流通环节中被检测认定产品不合格的，进口食品的经营者仍应当按照《食品安全法》承担行政责任，或向消费者承担民事赔偿责任。
明确监管部门后，食品生产经营者需要根据进出口食品所处环节，及时跟进监管部门的最新规定，避免“后知后觉”。例如，2019年12月1日生效的《食品安全法实施条例》对进口食品的存放场所作出了新的规定，即进口食品运达口岸后，应当存放在海关指定或者认可的场所。企业在从事食品进口时需要严格遵守此规定。
食品生产经营者还需要及时跟进监管部门的规定或公告，把握市场动向或调整交易。例如，2020年4月23日，海关总署发布《关于中国鲜食柑橘出口美国植物检疫要求的公告》[3]，允许符合相关要求的中国鲜食柑橘出口美国，企业可以迅速组织鲜食柑橘的生产经营，抢占市场先机。另一方面，例如海关总署于2020年5月11日更新了《符合评估审查要求的国家或地区输华肉类产品名单》[4]，暂停受理澳大利亚4家输华肉类企业自2020年5月12日起启运的输华肉类产品进口申报，从事肉类产品进口的企业需迅速开展自检自查，如涉及相关问题，就要第一时间停止进口计划，避免因无法申报进口而造成商业损失。
问题2：进出口预包装食品的标签还需要备案吗？
根据现行规定，进出口预包装食品的标签已经不需要进行备案了。2019年4月22日，为贯彻落实国务院深化“放管服”改革要求，进一步提高口岸通关效率，海关总署发布了《关于进出口预包装食品标签检验监督管理有关事宜的公告》（海关总署公告2019年第70号）[5]，规定自同年10月1日起取消进口预包装食品中文标签备案，由海关依照相关法律法规和标准对标签进行检验；对于出口预包装食品，规定应当保证其标签符合进口国（地区）的标准或者合同要求[6]。
但生产经营者需注意，海关取消预包装食品标签备案并不意味彻底放开对于标签的监管，根据《食品安全法》第97条规定，进口预包装食品应当有中文标签；依法应当有说明书的，还应当有中文说明书；标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，并载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式；预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签、说明书不符合本条规定的，不得进口。例如，在海关公布的“2020年3月未准入境食品化妆品信息”[7]中，进口自澳大利亚和瑞士的几款巧克力产品，均因标签不合格未准入境，在口岸依法做退运或销毁处理。
问题3：进口食品的原产地有什么要求？
根据《进出口食品安全管理办法》第12条规定，报检时，进口商或者其代理人应当申报所进口的食品的原产国（地区）。对于不符合我国对于原产国（地区）要求的进口食品，则无法取得检验检疫合格证明。
对于不同的食品类型，则需要满足不同的监管要求。例如我国曾因日本发生疯牛病，依据原农业部、原国家出入境检验检疫局公告2001年第143号《关于禁止直接或间接从发生疯牛病的国家或地区进口相关物品》而禁止从日本进口牛肉；2019年8月26日的《禁止从动物疫病流行国家地区输入的动物及其产品一览表》更是强调了禁止从日本进口牛及相关产品。因此，在国内餐厅号称使用了“日本进口和牛”则涉嫌虚假宣传或走私。但这一情况迎来转机，2019年12月9日，海关总署和农业农村部共同发布《关于解除日本疯牛病禁令的公告》（公告〔2019〕202号）[8]，宣布解除对日本30月龄以下剔骨牛肉的禁令。待相关检验检疫要求制定、发布后，日本牛肉有望合法“登陆”我国民众的餐桌。
再比如，拟进口水果的种类和输出国家/地区需要列入《获得我国检验检疫准入的新鲜水果种类及输出国家地区名录》[9]或《获得我国检验检疫准入的冷冻水果种类及输出国家地区名录》[10]方可申报进口。在一起案件中，海关关员在查验某批申报原产于阿根廷的进口鲜梨时发现，果身贴有“南非”英文字样的椭圆小标签，与申报信息不一致。经彻查，该批鲜梨的确产自南非，而南非的鲜梨并不在获得我国检验检疫准入的新鲜水果种类及输出国家/地区名录内，尚不允许进入国内市场。该批货物因存在伪报原产地、伪造水果输出国植物检疫证书、逃避新鲜水果进口检疫监管、骗取通关的嫌疑，已移交缉私部门作进一步调查处理[11]。
问题4：进出口食品到港后，存放地有要求吗？
《食品安全法实施条例》第45条规定，进口食品运达口岸后，应当存放在海关指定或者认可的场所；需要移动的，应当按照海关的要求采取必要的安全防护措施；大宗散装进口食品应当在卸货口岸进行检验。同时，该条例第46条规定，海关根据风险管理需要，可以对部分食品实行指定口岸进口。另外《进出口食品安全管理办法》第11条也规定，对进口可能存在动植物疫情疫病或者有毒有害物质的高风险食品实行指定口岸入境；指定口岸条件及名录由海关总署制定并公布。
指定口岸进口的食品，一般指包括进口肉类、冰鲜水产品等高风险类动植物源性食品，指定监管场地名单可在海关总署官方网站[12]中查询。根据海关总署2020年4月23日发布的最新的进境肉类指定监管场地名单，全国进境肉类指定监管场地已达139家，但根据我们从相关经营者处所了解的市场信息，天津、上海、青岛等地冷库数量严重不足，基本是“出一车进一车”的情况，易发生冷箱压港现象。指定口岸进口食品的经营者在遵守规定的同时，也应当留意市场信息，避免因压港影响产品品质，增加物流成本，从而造成商业损失。
问题5：进出口食品“风险预警”是怎么回事？
关于进出口食品风险预警，根据《进出口食品安全管理办法》第41条、第45条、第48条规定，海关总署对进出口食品实施风险预警制度，进出口食品中发现严重食品安全问题或者疫情的，以及境内外发生食品安全事件或者疫情可能影响到进出口食品安全的，海关当及时采取风险预警及控制措施，具体包括有条件限制进出口；禁止进出口，就地销毁或做退运处理；以及启动进出口食品安全应急处置预案。对于进口食品存在安全问题，已经或者可能对人体健康和生命安全造成损害的，如果进口商不主动实施召回的，直属海关可责令其召回并报告海关总署；必要时，海关总署可以责令其召回，并能够发布风险预警通报（或通告），避免危害发生。
关于风险信息来源，海关建立了进出口食品安全信息收集网络，从检验检疫、境内外的行业系会和消费者、国际组织、境外政府机构等处收集和整理食品安全信息，对经核准、整理的食品安全信息，各地海关需要向海关总署报告并向地方政府、有关部门通报。例如，海关总署进出口食品安全局在其网站上专门设置了“风险预警”栏目[13]，并且公布了《进口食品化妆品风险安全预警通告（进口商）》（2019年9月23日更新版本），其中包括319家食品化妆品进口企业。
除了海关内部的风险预警机制，还涉及到多部门之间的协作和联动。例如对于境外发生的食品安全事件可能对我国境内造成影响，或者在进口食品中发现严重食品安全问题的，海关总署除了自身应当及时采取风险预警或者控制措施，同时也应向国家市场监督管理总局通报，国家市场监督管理总局也要及时采取相应措施。实务中，市场监管部门如果发现进口食品出现严重食品安全问题的，也可能会向海关进行通报，由海关根据该食品的具体情况采取风险预警或者控制措施。
此外，对于未准入境食品信息，海关总署也会定期公布于官方网站。其中常见的未准入境事实包括：未按要求提供证书或合格证明材料、货证不符、未获检验检疫准入、标签不合格、产品本身不符合国家标准、超出保质期、检出动物疫病、污秽腐败等。例如，“2020年2月全国未准入境食品化妆品信息”显示，有1批次进口自日本的炼乳因未获检验检疫准入被宁波口岸拒绝入境[14]。据进口商介绍，其原因是炼乳在日本归类属糖类调味品，而国内将其归为乳制品，因所属品类不同，导致该批次食品未获检验检疫准入。
结语
进出口食品检验检疫监管体系比较复杂，涉及的相关法律法规繁多，需要结合具体产品进行具体分析，并且还要参照国家标准、海关总署发布的规定、公告等进行分析。因此，我们建议进出口食品的生产经营者应当充分重视法律风险，及时跟进各项法规和公告的更新，必要时可向专业法律顾问咨询，以保证自身生产、经营的合规。
[1] 考虑到进出口食品生产经营者的实际需求，为行文方便，本文将可食用以及可用作食品原材料的动植物，与进出口预包装食品统称为“进出口食品”。
[2] 可参考北京市高级人民法院于2019年11月14日作出的行政诉讼判决书（（2019）京行终6399号）。
[3] 参见海关总署：http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302266/302267/3025894/index.html
[4] 参见海关总署进出口食品安全局：http://jckspj.customs.gov.cn/spj/zwgk75/2706880/jckrljgzyxx33/2812399/index.html
[5] 参见海关总署：http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302266/302269/2393416/index.html
[6] 按照《进出口预包装食品标签检验监督管理规定》，首次进口的预包装食品，海关会对中文标签进行审核，经检验合格的，由海关发给企业备案凭证。该管理规定随着2019年第70号公告的生效而失效。
[7] 参见海关总署进出口食品安全局：http://jckspj.customs.gov.cn/spj/zwgk75/2706876/wzrjdspxx57/3034540/index.html
[8] 参见海关总署：http://www.customs.gov.cn//customs/302249/302266/302267/2800867/index.html
[9] 参见海关总署进出口食品安全局：http://www.customs.gov.cn//dzs/2747042/2754143/index.html
[10] 参见海关总署进出口食品安全局：http://www.customs.gov.cn//dzs/2747042/2754057/index.html
[11] 高栏海关查获涉嫌伪报原产地进口水果22.4吨（http://www.customs.gov.cn/customs/xwfb34/302425/2395510/index.html）
[12] 参见海关总署：http://www.customs.gov.cn/customs/ztzl86/302310/2394720/index.html
[13] 参考海关总署进出口食品安全局：http://jckspj.customs.gov.cn/spj/zwgk75/2706876/index.html
[14] 参见海关总署进出口食品安全局：http://jckspj.customs.gov.cn/spj/zwgk75/2706876/wzrjdspxx57/2962942/index.html