作者:景云峰 张波  欧阳劲松 孙兴 公司业务部 金杜律师事务所

本文旨在通过对近期防疫物资出口海关涉检最新典型案件的行政处罚实例进行梳理,针对如何预防涉检行政违法风险以及建立合规应对机制等重要问题加以解析。

一、全国海关针对防疫物资出口涉检违规行政案件开展专项打击

截至2020年5月16日,我国海关共验放价值1344亿元的出口防疫物资,包括509亿只口罩,8103万副护目镜,2.16亿件防护服,1.62亿人份新冠检测试剂盒和7.27万台呼吸机[1]。中国防疫物资的出口,为国际社会共同抗击疫情提供了强有力的支持和保障。但值得注意的是,在防疫物资出口的过程中,也有一些不法分子借机浑水摸鱼,无视海关的监管,将医用申报为非医用,或是将存在质量问题的产品作为质量合格品进行申报出口等,这些行为不但扰乱了正常的防疫物资出口秩序,也严重破坏了中国的国际形象。为此,在海关总署的统一部署和指挥下,全国海关缉私系统在近两个月来严查严打防疫物资出口违规情事,相继查处并公布了多起违规出口防疫物资的案件。与此同时,很多出口企业或主动或被动地“参与”到了本次专项打击行动中。

二、防疫物资出口行政法律责任概览

通俗来讲,出口口罩等防疫物资可能涉及的海关行政法律责任主要包括违反商品检验和海关监管要求两个方面,并且二者之间往往存在法规交叉和竞合关系。例如,以伪报、瞒报、夹藏、夹带等方式出口海关总署2020年第53号公告所列的11种(19个税号)医疗物资,逃避法定商品检验的行为,既涉嫌违反《进出口商品检验法》第三十三条[2]以及《进出口商品检验法实施条例》第四十四条[3]或第四十六条第1款[4]的规定,也违反了《海关行政处罚实施条例》第十五条[5]关于申报不实的规定。在这种情况下如何处理两类法律的适用关系,目前并无明确的具体规定。从近期各海关缉私局发布的相关行政处罚结果来看,其实际执法尺度和标准并不完全统一。部分案件涉案单位被处以高达21万元的罚款,而其他类似案件却仅被处以几万元的罚款。

究其原因,关检虽然形式上已合二为一,但实质的融合一直都在进行之中,尤其在执法环节,尚未做到执法班底的融合与统一:疫情之前,涉检案件的相关行政处罚主要由海关各个口岸部门中原检验检疫法制部门的原班人马依据商检方面的相关法规作出;而本次疫情期间,涉及出口防疫物资的行政处罚案件暂时交由海关缉私局负责。其目的虽是为加大执法力度,严惩防疫物资出口不合规的行为,然而缉私局对于办理涉检案件的经验比较有限,又缺乏法律法规上的明确指引,因此面临很大的执法风险,尤其对于法规适用和罚则竞合等方面存在不同的理解。

三、常见防疫物资出口行政违法典型案件及法律责任分析

01 将医疗物资申报为非医疗物资

【典型案例】

甲公司委托某货代公司于2020年4月3日向上海浦东国际机场海关申报出口一般贸易项下无牌无型号非医用一次性口罩70万个,总价15.4万美元。经海关查验,上述出口货物实际为一次性医用外科口罩。上海海关认定上述事实业已构成违反海关监管规定的行为,依据《海关行政处罚实施条例》第十五条第(二)项的规定,科处甲公司3万元的罚款[6]。

乙公司于2020年4月19日向天津滨海机场海关申报出口“GLIGHT牌 EKM849 型号非医用无纺布口罩”100万个,申报货值金额19.5万美元。经海关查验,上述出口货物实际为医用口罩。天津海关认定上述事实业已构成将必须经商检机构检验的出口商品未报经检验合格而擅自出口的行为,依据《进出口商品检验法》第三十三条的规定,科处乙公司21万元的罚款[7]。

【解读分析】

(1)如何选用处罚依据更为合理

自2020年4月1日起,海关凭医疗器械产品注册证书验放出口医用口罩、医用防护服、红外体温计等五类医疗物资以来,将医疗物资伪报为非医疗物资,或以瞒报、夹藏夹带的形式企图逃避海关对医疗器械产品注册证书监管要求的行为就成为了各地海关严打的重点。上面两个处罚案例案情类似,都是将医用口罩申报为非医用口罩。但上海浦东国际机场海关援引了《海关行政处罚实施条例》关于申报不实的罚则,即依照“申报不实影响海关监管秩序的,予以警告或者处1000元以上3万元以下罚款”的规定对当事企业作出了处罚,而天津滨海机场海关则援引了逃避商检的相关罚则,其法律责任为“由商检机构没收违法所得,并处货值金额百分之五以上百分之二十以下的罚款”。前者上限是3万元人民币,后者则是以货值为基础确定处罚额度,其处理结果在金额上存在巨大的差异,对企业的后续影响也完全不同。

从海关法规上来看,一般来讲构成申报不实违规不要求有主观故意,否则可能构成更为严重的走私行为甚至走私犯罪。而逃避商检的法律责任则要求行为人主观上要有逃避商品检验的故意。因此,我们认为,如果行为人是将“医用”误认为“非医用”而发生“错报”,由于其并非有是意为之的“伪报”,那么适用海关法规中关于申报不实的规定进行处罚可能更为合理,而不能引用相关商检法规进行处罚。不过,在近期海关三番五次强调和解释医用和非医用的区别的大背景下,当事人“错报”的辩解往往很难得到主管海关的认可。因此不排除缉私局在此大背景下兼而考虑从严执法,选用商检法规对案件进行更加严厉的处理的可能性。

(2)如何鉴别物资属性是否属于“医用”

海关目前并未对外发布正式文件说明判定医用/非医用的标准,但在本次疫情期间,对于出口防疫物资是否属于医用物资,海关监管时是根据商品本身特征而非申报用途进行判定。实务中,海关通常会从外观及包装信息和适用标准两个方面加以鉴别:(1)如果产品包装信息上带有“医用”或英文“surgical” “medical”等字样,或者存在描述医学类适用场景和医学用途的相关信息,如“供临床各类人员在非有创操作过程中佩戴”“产品使用后按医疗垃圾妥善处理”等字样,一般会被海关判定为医用物资;(2)根据《标准化实施条例》第二十四条[8]的规定,企业应当在产品或其说明书、包装物上标注其生产所执行标准的代号、编号、名称。如果企业标注的生产执行标准为中国、美国、欧盟或其他出口目的国/地区的医用物资标准,也会被海关判定为医用物资。

从申报角度来看,关于医用/非医用的申报很容易让人联想到报关单申报中常见的“用途”申报要素,但不同于“用途”申报要素的是,“用途”申报要素是根据进出口货物的实际用途进行申报,比如是否用于食用、榨油用或种植用,但医用/非医用的申报却是根据商品本身的特征。举个例子,如果出口口罩生产执行的标准是《一次性医用口罩》(YY/T 0969-2013),那么即使国外买家采购出口产品目的是用于普通劳动防护,出口商也应向海关申报为医用口罩并接受海关的监管。

在实际案件的处理过程中,我们也发现,有些企业长期以来按照国外医用标准生产一些医疗物资并全部出口至外国买方,这些物资可能依照我国标准并不属于医疗器械的范畴。不过,依照我们的上述分析,在当前的执法环境下,这些物资也极有可能要作为医疗物资受到海关监管。这一点,广大企业应予以高度重视。

(3)如何处理法条竞合问题

虽然我们在上述(1)中认为可以用是否具有“逃避商检的故意”作为选择海关法规或是商检法规进行处罚的依据。但是,在行为人存在逃避商品检验的故意的情况下,其实施的一个行为确实可能同时触犯不同法律法规或者同一法律法规的多个法条,类似于刑法中“法条竞合”的情形。从法理上来讲,法条竞合属于刑法中的概念,我国行政法体系中还没有明确的法条竞合的概念或具体规定。在遇到法条竞合时,主要采用包括特别法优于普通法、特别条款优于普通条款、重法优于轻法这三项基本原则。鉴于行政法和刑法规范的目的不同,行政法中是否可以适用“重法优于轻法”还有待讨论。但在目前的实务处理上,我们认为,可以从法条竞合的法律适用原则出发,兼顾《立法法》中“上位法优于下位法”“新法优于旧法”的规则,即从效力级别上看,《进出口商品检验法》是法律,《海关行政处罚实施条例》是行政法规,前者具有更高的效力级别;从法律体系上看,原出入境检验检疫管理职责划入海关后,商检法律法规相对一般的海关法律法规来说应该属于特别法。这样考虑的话,海关缉私局适用《进出口商品检验法》的相关规定处理涉检案件也具有一定的合理性。

我们对目前已公开发布的涉防疫物资出口的海关行政处罚进行调研的结果也显示,在实践中,目前多数海关在当事企业将医疗物资伪报为非医疗物资的情形下适用了《进出口商品检验法》第三十三条进行处罚(也有一些海关同时援引了《进出口商品检验法实施条例》第四十四条或第四十六条第1款),如天津海关、深圳海关、广州海关、黄埔海关、青岛海关、大连海关等;只有少数海关,如上海海关、成都海关相对趋于保守,依然适用《海关行政处罚实施条例》第十五条对相关案件进行处理。

02 出口危险化学品类防疫物资未向产地海关申请检验

【典型案例】

丙公司于2020年4月14日向深圳大鹏海关以一般贸易方式申报出口“狄宝娜米佳免洗净手消毒凝露”46004千克。经海关查验,货物规格实际为乙醇70%,水29.43%, EDTA二钠0.01%,卡波姆0.28%,三乙醇胺0.28%;货物包装上有限量危险货物标记。出口货物列入《危险化学品目录》第2828 项,应按危险化学品进行管理,实施生产地检验。深圳海关认定丙公司申报时未向产地海关申请检验的行为属于逃避商检的行为,依据《进出口商品检验法》第三十三条的规定,科处丙公司8万元的罚款[9]。

【解读分析】

在新冠肺炎疫情下,消毒类产品是除口罩之外最受关注的商品之一,这类产品目前在海外市场需求量巨大,我国消毒用品出口订单也明显增加。但消毒用品中,很多既是危险化学品又是危险货物,存在特殊的监管要求,其出口监管涉及的单证较多,这一点往往被出口企业所忽视。尤其是在出口免洗洗手液这种看起来非常平常的货物时,很多出口企业都没有意识到该类货物的特殊性。以深圳大鹏海关为例,5月以来已查处了20多起出口免洗洗手液未报检案[10],这一点需要企业重点关注。

危险化学品,是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质,对人体、设施、环境具有危害毒化学品和其他化学品。依据《危险化学品安全管理条例》第六条第(三)项[11],所有危险化学品均属于法定检验商品,无论是否列入《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录》(俗称“法检目录”),均需如实向海关申报并积极配合海关对进出口危险化学品及其包装实施检验。

关于出口危险化学品,企业须向产地海关申请检验,在出口申报时明确“产地检验检疫机关”,并在所需单证一栏勾选“电子底账”,以备口岸通关核查。属于危险货物的,还应持相关材料向产地海关申请出口危险货物包装使用鉴定,经检验合格后取得《出口危险货物运输包装使用鉴定结果单》。未向产地海关申请检验的行为可能被海关认为属于将必须经商检机构检验的出口商品未报经检验合格而擅自出口,而依据《进出口商品检验法》第三十三条的规定处以货值金额百分之五以上百分之二十以下的罚款。

03 出口不合格防疫物资

2020年5月9日,海关总署公布全国海关近期查发出口防疫物资质量安全不合格批次清单,出口防疫物资质量安全不合格的情形主要包括受污、超过保质期、口罩过滤效率不合格等[12]。虽然截至5月17日,我们暂未在网上找到涉及出口品质不合格防疫物资的海关行政处罚决定书,但可以肯定的是,这类行违规行为已成为海关执法的重点之一。

从现行法规上看,《进出口商品检验法》第三十五条和《进出口商品检验法实施条例》第四十五条对于进出口假冒伪劣商品的违法行为的认定和处理分别作出了比较具体的规定。根据《进出口商品检验法》第三十五条规定,进口或者出口属于掺杂掺假、以假充真、以次充好的商品或者以不合格进出口商品冒充合格进出口商品的,由商检机构责令停止进口或者出口,没收违法所得,并处货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。而《进出口商品检验法实施条例》第四十五条则规定,出口经法定检验、抽查检验或者验证不合格的商品的,由出入境检验检疫机构责令停止出口,没收违法所得和违法出口的商品,并处违法出口的商品货值金额等值以上 3倍以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。在关检融合之下,这两项职权显然也归于海关。鉴于其罚则较重,我们提示广大企业重点关注。

需要指出的是,进出口商品发生质量不合格的情况并不鲜见,对存在一般质量安全问题的不合格出口医疗物资,海关将依照《进出口商品检验法》第五条以及《进出口商品检验法实施条例》第二十四条的规定,责令停止出口;对于出口医疗物资掺杂掺假、以假充真、以次充好、以不合格商品冒充合格商品的,海关会依照《进出口商品检验法》第三十五条的规定,责令停止出口,没收违法所得,并处货值金额50%以上3倍以下罚款;对于可能涉嫌生产销售伪劣产品罪的不合格出口医疗物资,海关还会将案件移交公安机关立案侦办。

04 其他申报不实行为

【典型案例】

丁公司于2020年4月10日委托某物流公司向大连周水子机场海关申报一票出口日本的医用口罩,但未能向海关提供规定的《医疗器械产品注册证书》,而是提交了《第二类医疗器械生产备案临时凭证》作为其声明已取得的《医疗器械产品注册证书》。大连海关认定丁公司在未实际取得我国医疗器械产品注册证书的情况下向海关声明出口产品已取得我国医疗器械产品注册证书,属于申报不实影响海关监管秩序的行为,依照《海关行政处罚实施条例》第十五条第(二)项对丁公司处以2万元的罚款[13]。

【解读分析】

需再次强调的是,今年4月起至今,海关已连续发布多个公告,对防疫物资出口所需相关凭证做了比较详细的解释。在这种前提下,企业出口防疫物资之前,应结合相关法规予以复核。从此案例可见,企业申报防疫物资出口时,如果在向海关提交的声明中做了不实陈述,海关也可能依据《海关行政处罚实施条例》第十五条第(二)项追究违规企业申报不实的法律责任。除此之外,防疫物资出口中的其他申报不实行为还包括税号、品牌、规格、型号、数量、价格等申报不实,在这种情况下,海关通常会结合具体情况,依据《行政处罚实施条例》第十五条的相关规定对当事人进行处罚。

另外需要提请注意的是,海关行政处罚还可能导致企业降级甚至降为失信企业的不利后果,给企业的日后经营带来诸多不便。此外,海关除在海关总署、直属海关主页及地方信用网站公开被处罚单位的相关信息外,还可能通过微博、微信等客户端以及各种媒体将案件信息公之于众,这些措施也可能给企业造成巨大的商誉损失,广大企业应予以高度重视。

四、出口企业合规建议

基于上述分析,我们对正在开展或拟开展防疫物资出口业务的企业提出如下建议:

01 企业在出口前应充分了解拟出口货物的相关信息

出口企业在向海关申报前应当了解出口货物是否属于医用、品质标准、相关出口资质、管控政策以及国外的准入要求。在防疫物资“千帆竞发出海”之际,很多原来并不从事防疫物资生产或跨境贸易的企业也积极加入到这支大军中,生手较多,但海关监管却一视同仁。如果事先缺乏充分的了解,企业很可能面临出口受阻甚至受到高额处罚的遗憾后果。

02 及时跟进国内外政策的最新变化

近期随着全球新冠肺炎疫情形势的变化,国内外关于防控物资进出口的政策法规动态调整、更新较快,比如商务部等三部委联合发布的5号公告[14]、海关总署2020年第53号公告、12号公告[15]都是自发布之日或次日就开始实施的新的监管要求,给企业留下的应对时间相当有限。对此,相关出口企业应予以密切关注,随时根据国内外官方机构的最新要求进行商务上的调整。

03 从专业角度依法应对海关涉检行政违规案件

鉴于涉检案件的申报不实到底是否属于“明知故犯”,是应该适用海关方面的法规还是商检方面的法规,其处罚结果大相径庭。在当前复杂的执法环境下,如何判断和认定行为的故意性,以及如何与海关执法部门进行交流和沟通是十分专业的问题。如出口企业自查发现了相关违规行为,或已面临海关的相关调查,应尽早聘请专业律师介入应对,以避免在与海关的交涉中因应对不力而导致企业遭受巨额损失,并进一步影响企业信用或企业声誉等。

 


脚注

[1]https://mp.weixin.qq.com/s/9xZ2-rxhjrcTqaCnEe2pmg

[2] 《进出口商品检验法》第三十三条  违反本法规定,将必须经商检机构检验的进口商品未报经检验而擅自销售或者使用的,或者将必须经商检机构检验的出口商品未报经检验合格而擅自出口的,由商检机构没收违法所得,并处货值金额百分之五以上百分之二十以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

[3] 《进出口商品检验法实施条例》第四十四条 擅自出口未报检或者未经检验的属于法定检验的出口商品,或者擅自出口应当申请出口验证而未申请的出口商品的,由出入境检验检疫机构没收违法所得,并处商品货值金额5%以上20%以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

[4] 《进出口商品检验法实施条例》第四十六条第1款  进出口商品的收货人、发货人、代理报检企业或者出入境快件运营企业、报检人员不如实提供进出口商品的真实情况,取得出入境检验检疫机构的有关证单,或者对法定检验的进出口商品不予报检,逃避进出口商品检验的,由出入境检验检疫机构没收违法所得,并处商品货值金额5%以上20%以下罚款。

[5] 第十五条  进出口货物的品名、税则号列、数量、规格、价格、贸易方式、原产地、启运地、运抵地、最终目的地或者其他应当申报的项目未申报或者申报不实的,分别依照下列规定予以处罚,有违法所得的,没收违法所得:
(一)影响海关统计准确性的,予以警告或者处1000元以上1万元以下罚款;
(二)影响海关监管秩序的,予以警告或者处1000元以上3万元以下罚款;
(三)影响国家许可证件管理的,处货物价值5%以上30%以下罚款;
(四)影响国家税款征收的,处漏缴税款30%以上2倍以下罚款;
(五)影响国家外汇、出口退税管理的,处申报价格10%以上50%以下罚款。

[6]上海海关:http://shanghai.customs.gov.cn/shanghai_customs/423405/fdzdgknr8/423510/423512/423514/3051937/index.html参考

[7] 天津海关:http://tianjin.customs.gov.cn/tianjin_customs/427875/427916/427918/427920/3025847/index.html参考

[8] 《标准化实施条例》第二十四条 企业生产执行国家标准、行业标准、地方标准或企业标准,应当在产品或其说明书、包装物上标注所执行标准的代号、编号、名称。

[9] 深圳海关:http://shenzhen.customs.gov.cn/shenzhen_customs/zfxxgk15/2966748/sgs62/xzcf6660/jyjyxzcf17/3058074/index.html参考

[10] 深圳海关:http://shenzhen.customs.gov.cn/shenzhen_customs/zfxxgk15/2966748/sgs62/xzcf6660/jyjyxzcf17/2d83be84-1.html参考

[11] 《危险化学品安全管理条例》第六条,对危险化学品的生产、储存、使用、经营、运输实施安全监督管理的有关部门(以下统称负有危险化学品安全监督管理职责的部门),依照下列规定履行职责:(三)质量监督检验检疫部门负责核发危险化学品及其包装物、容器(不包括储存危险化学品的固定式大型储罐,下同)生产企业的工业产品生产许可证,并依法对其产品质量实施监督,负责对进出口危险化学品及其包装实施检验。

[12]https://mp.weixin.qq.com/s/HWCI9nceCrMU9qqL9QslDQ

[13]http://dalian.customs.gov.cn/dalian_customs/460678/460697/460699/460701/3032964/index.html

[14] 《关于有序开展医疗物资出口的公告》(商务部 海关总署 国家药品监督管理局公告2020年第5号)

[15] 《关于进一步加强防疫物资出口质量监管的公告》(商务部 海关总署 国家市场监督管理总局公告2020年第12号)