作者：陈兵 桂斯妤 高天洋 公司业务部 金杜律师事务所

一、综述

风风雨雨又一年，在国内疫情仍在持续之际，回顾2019年食品安全监管更有其特殊的意义。2019年，基于“建立最严谨的标准，实施最严格的监管、最严厉的处罚，坚持最严肃的问责”的原则，国务院和有关政府部门陆续出台了一系列的法规和标准。执法层面，2019年的执法重点既有传统治理领域，比如保健食品虚假宣传，也包括诸如校园食品安全、农村假冒伪劣食品等专项行动，行刑结合、多部门联合执法，提高执法的效力和威慑力。

二、立法动态[1]

（一）重点必读法规

除了各个食品细分领域的法规外，以下是食品安全领域重点关注的法规文件：

  • 《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》（以下简称“《意见》”）。2019年5月20日中共中央国务院印发的《意见》是一项有里程碑式重要意义的食品安全工作纲领性文件，从12个方面提出加强食品安全工作的法律、标准、制度、机构设置和监管手段等一系列意见，提出了包括落实处罚到人、行刑结合、食品安全法治化、食品公益诉讼等一系列重大的基础制度。《意见》将是未来相当长时期内食品安全领域立法和执法的基石
  • 新《中华人民共和国食品安全法实施条例》(以下简称“《条例》”），该《条例》已于2019年12月1日起开始施行。该《条例》从发布征求意见稿到正式颁布历时四年，其稿数易。《条例》共包括10章86条，秉承最严格的监管要求和责任制度的立法思路，对现有《食品安全法》进行了全方位的补充和完善，是食品安全立法领域近几年最重要的法规之一，属于食品安全行业从业者必读之规定。《条例》大幅提高了食品安全违法的成本，包括完善民事赔偿机制、加重行政责任处罚力度、协调落实刑事责任，彰显了重典峻刑治理食品安全问题的决心和“处罚到人”的食品安全执法趋势。
  • 新《食品生产许可管理办法》（以下简称“《办法》”），《办法》于2019年12月23日审议通过， 2020年3月1日起施行，原有2015年公布并于2017年修正的《食品生产许可管理办法》同时废止。新《办法》保留了原有体例，很多修改也是对实践操作中已有要求和改动的吸纳，但也有许多值得注意的变化，具体包括但不限于以下方面：（1）除三种特殊食品外，新增省级市场监管管理部门负责婴幼儿辅助食品、食盐等食品生产许可管理权限；（2）明确农民专业合作组织可以作为申请主体；（3）除食品安全管理人员外，还要求配备食品安全专业技术人员；（4）对现场核查和审查流程作出更详细的规定；（5）对许可证载所明信息有所调整，特别的，删除了外设仓库地址要求，意味着外设仓库的变化不再属于需要向监管部门报告的内容；（6）根据《条例》增加了处罚到人的责任条款。

（二）特殊食品

特殊食品方面，2019年值得重点关注的规范性文件包括如下：

  • 《药品、医疗器械、保健食品、特殊医学用途配方食品广告审查管理暂行办法》：针对“三品一械”的广告监管，虽然实践中均属于特别监管范围，但法规层面确有各自依据，此次《暂行办法》直接将“三品一械”纳入到同一部法律规范中进行监管，统一了“三品一械”广告审查程序、明确并精简“三品一械”广告应当显著标明的内容、严格“三品一械”广告审查标准、延长“三品一械”广告批准文号有效期、推行全流程网上办理等等。
  • 《国产婴幼儿配方乳粉提升行动方案》：该方案很大程度是一个配方乳粉行业发展的纲领性政策文件，提出国产婴幼儿配方乳粉“品质提升、产业升级、品牌培育”三大行动计划，制定了婴幼儿配方乳粉自给水平稳定在60%以上的目标以及其他行业发展的诸多计划安排。
  • 《保健食品标注警示用语指南》：指南本身并非严格意义上的规范性文件，但实践中会成为执法的重要参考。指南明确的规范警示用语的标识位置、版面、字体等，旨在重点打击虚假宣传，净化保健食品市场。
  • 《特殊医学用途配方食品生产许可审查细则》：特医食品许可的审查细则于2017年初发布征求意见稿之后又历时两年才正式发布。特别的，细则区分了特医用途食品和特医用途婴儿配方食品的界限，更严谨的表述了不得分装的原则，对生产环节的控制也提出了更具有可操作性的要求。

（三）食品安全标准

近年来食品安全标准的立项、制定、发布、实施的进展明显加快，从以下数据可以看出，2019年食品标准总计有322项出台，其中，强制性标准69项，推荐性标准212项，国家实物标准41项。各项标准中，行业性标准发布有尤为显著，总计90项标出台。在这种背景下，企业需要对食品相关标准持续关注，不仅要使产品本身严格遵守安全标准，同样要注意原料、食品包装等生产全过程可能涉及到的相关标准。

对于很多食品生产企业而言，比较重要的有《食品中农药最大残留限量》和《食品中兽药最大残留限量》食品安全国家标准[2]。农兽药残留量超标一直是我国食品安全问题的顽疾之一，此次发布的食品中兽药最大残留限量标准，规定了267种（类）兽药在畜禽产品、水产品、蜂产品中的2191项残留限量及使用要求，基本覆盖了我国常用兽药品种和主要食品动物及组织，基本解决了当前评价动物性产品限量标准不明的问题。

除上述规范外，在校园食品安全、食品安全抽检等领域，仍有不少食品安全的规章出台，比如2019年由于校园食品安全问题而迅速出台的《学校食品安全与营养健康管理规定》。此外，如期发布的《国家食品安全监督抽检实施细则（2019年版）》也值得关注，细则每年对各种食品的检验项目往往会有所调整。

如需要2019年或此前年度完整的食品法规、规章，请按文末联系方式与我们联系。

三、执法动态

（一）执法重点

依据国务院食品安全委员发布的《2019年食品安全重点工作安排》，监管部门将近年来受到较多公众关注的食品安全问题列为2019年食品安全的重点工作，并有针对性地实行一系列专项行动，包括农药兽药使用减量和产地环境净化行动、国产婴幼儿配方乳粉提升行动、校园食品安全守护行动、农村假冒伪劣食品治理行动、实施餐饮质量安全提升行动保健食品行业专项清理整治行动等等，并将落实“处罚到人”列为具体的工作重点之一。从执行情况来看，各地均将上述重点工作安排纳入到本地区的执法重点。

（二）具体执法行动

除了以往几年一直重点整治的违规行为外，执法部门在2019年开展的一项重要行动是9月份由市场监管总局、公安部牵头，会同教育部、农业农村部等部门负责的“整治食品安全问题联合行动”，该行动主要针对食品生产经营环节违法违规行为、保健食品行业虚假宣传和销售违规、学校及幼儿园食品安全主体责任不落实和食品安全问题、以及农产品质量安全问题。截至2019年11月29日公布的数据如下。短短二个月内，罚款金额达到9亿多元，数千起案件移送司法机关。

除了以上行政处罚案件，公安机关在这项行动中共侦破食品安全犯罪案件8758起，抓获犯罪嫌疑人1.6万名，总案值达117亿余元，充分显示食品违法领域中的行政责任与刑事责任之间的紧密对接。

针对一直备受关注的“保健”市场，有关部门已经连续多年开展专项行动。2019年1月开始，市场监管总局等13部门在全国开展了“百日行动”，彻查了重点行业和场所，特别是整顿虚假宣传和直销行业。截至2019年4月18日，有关部门共清理虚假信息9.7万条，整改网站、APP、公众号1428个，关闭网站、APP、公众号3877个，撤销所涉直销产品备案49个，吊销食品经营许可证54户，吊销营业执照90户，捣毁制假售假窝点465个。[3]有关部门也明确表示，整治“保健”市场将成为长期任务。

最高人民检察院与市场监管局联合开展了落实“四个最严”要求专项行动，以处罚倒逼食品生产经营者落实主体责任。行动围绕三条主线：一是圈出案件查办的重点区域和品种；二是行政执法要依法处罚、执行到位，处罚到人要落实从业禁止、终身禁业；三是连结行政执法与刑事司法，强化刑事打击力度。[4]有关部门致力于将“四个最严”的原则落到实处，在以下具体的执法行动中均有所体现，这显示了未来执法趋严的态势，并增加食品企业的违法成本。

另外，2019年多个地区发生校园食品安全问题，其中以“成都七中实验学校食堂管理问题事件”“东莞一幼儿园发生疑似食物中毒事件”为代表的事件受到的关注度较高。安全问题分散在原材料采购、配餐、加工、后厨管理等各个环节，风险存在于各个环节；从暴露出来的安全问题来看，集中于食源性疾病、食材过期变质、后厨管理乱象。[5] 监管部门已经将校园食品安全作为整治的重点，从2019年3月初发布的《学校食品安全与营养健康管理规定》明确中小学、幼儿园应当建立集中用餐陪餐制度等，到将“解决学校及幼儿园食品安全主体责任不落实和食品安全问题”作为整治食品安全问题联合行动的重点任务之一，都显示了各部门加强监管的意识，但具体的实施整治效果如何可能还需要一段时间的观察。

（三）食品抽检情况

从具体执行结果来看，市场监管总局全年通报的抽检结果如下图所示[6]。相较于2018年同期，食品抽检不合格率有所下降，但食品安全的三大顽疾——微生物污染、超范围超限量使用食品添加剂、农兽药残留超标的问题依旧存在[7]，显示这几个方面仍是食品安全关注的要点，也是食品企业需要特别关注的问题。

 

[1] 此处立法是指包括法律、法规、部门规章、以及其他规范性法律文件等在内的制定和发布。

[2] 《食品安全国家标准 食品中农药最大残留限量》（GB 2763—2019，代替GB 2763—2016和GB 2763.1—2018）等3项食品安全国家标准。《食品安全国家标准 食品中兽药最大残留限量》(GB31650-2019，代替农业部公告第235号中的相应部分)及9项兽药残留检测方法食品安全国家标准。

[3] 《市场监管总局等13部门联合召开“百日行动”新闻发布会》，市场监管总局网站，2019年4月28日。

[4]《全国检察机关、市场监管部门、药品监管部门落实食品药品安全“四个最严”要求专项行动工作方案》，最高检新闻发布会，2019年10月17日。

[5] 《事件梳理：2019年校园食品安全事件盘点》，食安通，http://www.eshian.com/article/75366186.html

[6] 数据来源于国家市场监督管理总局官网2019年第13号、第25号，2020年第4号通告。

[7] 2019年食品安全与健康热点科学解读媒体沟通会在京召开，中国经济网，2020年1月3日，http://www.ce.cn/cysc/sp/info/202001/03/t20200103_34040116.shtml