新化学物质的法与罚

作者：景云峰 李佳 熊祎 张波 金杜律师事务所

引言

2019年11月，生态环境部在其官网上公布了3起因企业在未取得登记证的情况下生产新化学物质而被处罚的案件[1]。其处罚依据《新化学物质环境管理办法》[2]（以下简称“《管理办法》”）虽然自2010年10月15日就已经开始实施，但是实务中对于相关违规行为的查处并不多见。

另一方面，生态环境部于2019年1月8日公布了《化学物质环境风险评估与管控条例（征求意见稿）》[3]（以下简称“《管控条例》”），旨在全面管控化学物质的环境风险，其中对企业违法从事化学物质的生产、加工使用和进出口活动所应承担的责任进行了更加严格的规定，例如对于未进行新化学物质登记而违规生产、加工使用或进口新化学物质的企业，处50万元以上100万元以下的罚款；造成严重后果的，处50万元以上200万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该征求意见稿虽未正式公布，但是未来一旦通过并实施，相关企业将会面临严重的法律风险，并且，结合此次环境生态部集中对几家企业进行行政处罚并予以公布来看，是否意味着今后该领域的立法和执法都将趋于严格化？对于从事化学品生产、进口的企业来说，又该如何应对这方面的风险？本文将对此进行探讨。

一、何为新化学物质

所谓新化学物质，是指未列入《中国现有化学物质名录》的化学物质。根据化学品危害特性鉴别、分类标准，新化学物质分为一般类新化学物质、危险类新化学物质。前者是指尚未发现危害特性，或者其危害性低于化学物质危害特性鉴别、分类相关标准规定值的新化学物质；后者是指具有物理化学、人体健康或者环境危害特性，且达到或者超过化学物质危害特性鉴别、分类相关标准规定值的新化学物质，并且危险类新化学物质中具有持久性、生物蓄积性、生态环境和人体健康危害特性的化学物质，列为重点环境管理危险类新化学物质。

根据《管理办法》第5条以及《新化学物质申报登记指南》[4]相关规定，在中国关境内从事新化学物质的研究、生产、进口和加工使用（以下简称“生产或进口”）活动的，以及在保税区和出口加工区内从事新化学物质相关活动的企业，均需要在生产或进口前向生态环境部固体废物与化学品管理技术中心（以下简称“管理技术中心”）进行申报，取得新化学物质环境管理登记证（以下简称“登记证”）。不过，进口后临时存放在保税区，并未经过任何加工（包括改换包装、挑选、整理等）即全部出口的，作为例外不适用《管理办法》。

1. 关于《中国现有化学物质名录》

《中国现有化学物质名录》为环境保护部（现生态环境部，下同）根据《管理办法》向化学物质的生产者、使用者、销售者、进口者或对中国出口化学物质的外商进行相关信息收录后制作的名录，其中尽量包容了现在中国生产、使用、销售及进出口的化学物质，对于未被列入该名录的，将被视为新化学物质，按照新化学物质的有关规定管理。

2013年1月14日，环境保护部公布了《中国现有化学物质名录》，其中收录了当时中国的45612种化学物质，同时收录了这些化学物质的中英文名称、分子式、以及美国化学文摘号（CAS号）或流水号。随后环境保护部继续对每年登记的新化学物质进行审查，根据相关规定将其中符合条件的物质增补列入《中国现有化学物质名录》后定期公布，最新一期增补公告于2020年1月2日公布。并且，在2020年3月9日，生态环境部又对拟增补列入《中国现有化学物质名录》的第1批化学物质信息进行了公示。

2. 关于特殊产品的适用

根据《管理办法》，医药、农药、兽药、化妆品、食品、食品添加剂、饲料添加剂等的生产或进口本身是不需要申报的，但生产该等产品的原料或者中间体[5]如果属于新化学物质的，则需要申报。

另外，设计为常规使用时有意释放出所含新化学物质的物品，也需要按照《管理办法》进行申报。对此，《新化学物质申报登记指南》规定了以下两种情形：

一是所含新化学物质从物品中释放出来是实现该物品功能所必需的，即属于人为设计有意释放，物品的外形仅相当于新化学物质的容器，如笔、墨盒、灭火剂等；

二是在使用过程中，将产生并释放出所含的新化学物质，即这一过程是实现该物品功能所必需的，属于人为设计、有意释放，如含有香味的橡皮等。

3. 豁免产品

根据《新化学物质申报登记指南》规定，如下几种产品不适用《管理办法》，其生产或进口无需进行申报。

• 已有其他法律法规管理的制成品，即上述医药、农药、兽药、化妆品、食品、食品添加剂、饲料及饲料添加剂、放射性物质、军工产品、火工产品和烟草等；
• 天然存在的物质，包括：未经加工或者仅经手工、机械等物理方式加工或处理的等的物质；以各种方式从空气中提取的物质；天然聚合物，但经过化学加工处理的除外；生命物质，如核糖核酸、脱氧核糖核酸、蛋白质等生物大分子。例如，从玫瑰叶植物细胞水性悬浮培养液中提取出来，用于增强皮肤活性的某化妆品原料，因为提取过程没有任何化学反应参与，所以可以属于天然存在的物质，无需申报；
• 非商业目的或者非有意生产的类别，例如杂质、化学产物、反应过程中产生的废气、废水、固体废弃物和副产物等；
• 其他特殊类别，包括非分离中间体[6]，符合一定要求的物品[7]等，例如用于粘合LED管中的某种薄膜材料，其机理是借助薄膜的物理特性，通过薄膜中的助粘剂完成粘合功能，所以属于物品，无需申报。

实务中，由于化学物质种类繁多，且名称使用也不尽统一，所以对于无法根据《中国现有化学物质名录》判断是否为新化学物质的情况，还可以向管理技术中心提供相关材料和信息，委托管理技术中心进行查询确认是否属于新化学物质。

二、如何进行新化学物质的申报

1. 申报义务主体

根据《新化学物质申报登记指南》，新化学物质的申报义务主体如下：

其中，申报人是境内申报人时，应直接办理新化学物质申报。而申报人是境外申报人时，应通过合法的委托方式，委托在中国关境内注册的，具有代理人资格的机构办理申报。

关于境内申报人能否委托代理人，根据《新化学物质申报登记指南》规定，代理人是指受境外申报人委托进行新化学物质申报的机构。也就是说，只有境外申报人可以委托代理人对新化学物质进行申报，而境内申报人需自行申报。关于代理人所需承担的责任，其代理境外申报人申报并取得登记后即为登记证持有人，登记证上列出境外申报人名称，代理人应承担登记证持有人的所有责任和义务，境外申报人应为代理人履行登记证持有人的责任提供所有必要的信息和支持。不过，代理人取得登记证后，并不意味其获得该新化学物质的进口许可，而是境外申报人获得该新化学物质的进口许可。

此外，关于进口新化学物质是否需要国内进口商和境外厂商同时进行申报，由于《管理办法》规定禁止未取得登记证的新化学物质的进口，因此笔者理解，只要有其中一方进行申报即可。如果境外厂商通过代理人进行申报已经取得某新化学物质的登记证，那么国内进口商直接从该公司进口该新化学物质时，就无需再进行申报。

2. 申报类型

新化学物质申报分为常规申报、简易申报和科学研究备案申报三种类型。具体如下：

上述三种不同申报类型要求的材料各有不同，审查程序和流程也各有区别，所以企业需要根据其生产或进口的具体目的、体量等情况，判断所适用的申报方式，并如实提交申报所需材料。

3. 取得登记证之后的注意点

（1）通过常规申报获准登记的新化学物质列入《中国现有化学物质名录》

根据《管理办法》规定，只有通过常规申报获准登记的新化学物质才能进入《中国现有化学物质名录》，简易申报登记和科学研究备案的新化学物质不能列入该名录。

其中，一般类新化学物质自登记证持有人首次生产或进口活动之日起满五年，由生态环境部公告列入《中国现有化学物质名录》。危险类新化学物质（含重点环境管理危险类新化学物质）登记证持有人应当自首次生产或进口活动之日起满五年的六个月前，向管理技术中心提交实际活动情况报告。环境保护部组织评审委员会专家对实际活动情况报告进行回顾性评估，根据评估结果将危险类新化学物质（含重点环境管理危险类新化学物质）公告列入《中国现有化学物质名录》。

（2）注意区分登记用途

根据《管理办法》规定，登记证应当载明登记用途。也就是说，对于同一种新化学物质，其生产或进口活动都需要分别进行登记。如在中国境内的A公司生产一种新化学物质后，作为原材料出口到境外的B公司，B公司对该原材料进行混合等简单加工后，再出口到中国境内的A公司，这种情况下如果A公司已经对该新化学物质的生产活动进行了登记，在进口含有该原材料的产品时， 仍然需要由A公司或B公司对该新化学物质的进口活动申请登记。

（3）活动报告

进行常规申报取得登记的企业，应当在首次生产活动30日内，或者在首次进口并已向加工使用者转移30日内，向管理技术中心报送新化学物质首次活动情况报告表。此外，重点环境管理危险类新化学物质的登记证持有人，还应当在每次向不同加工使用者转移重点环境管理危险类新化学物质之日起30日内，向管理技术中心报告新化学物质流向信息。危险类新化学物质（含重点环境管理危险类新化学物质）登记证持有人应当自首次生产或者进口活动之日起满五年的六个月前，向登记中心提交实际活动情况报告。

（4）年度报告

对于进行简易申报以及危险类新化学物质申报取得登记的企业，应当于每年2月1日前向管理技术中心报告上一年度获准登记新化学物质的相关情况。此外，重点环境管理危险类新化学物质的登记证持有人，还应当同时向管理技术中心报告本年度登记新化学物质的生产或者进口计划，以及风险控制措施实施的准备情况。

三、罚则

1. 《管理办法》规定的罚则

《管理办法》中，对于未取得登记进行新化学物质的生产或进口活动的，由地方环保部门责令改正，处1万元以上3万元以下罚款，并报生态环境部公告其违规行为，记载其不良记录[10]。对于申报过程中存在隐瞒或提供虚假材料的，也将由生态环境部责令改正，公告违规行为，记载其不良记录，并处1万元以上3万元以下罚款，对于已经登记的，并撤销其登记证。

鉴于部门规章所规定的罚款上限不得超过3万元[11]，因此《管理办法》只能规定最高3万元的罚款。本文开头处提到的三个处罚案例，最终采取的处罚也是责令改正违法行为，并处1万-2万元不等的罚款。在实务中，因为该罚款金额较低，所以相关风险常常被企业所轻视。

需要注意的是，一旦企业未依法进行新化学物质申报而进行生产或进口，造成或者可能造成环境污染危害的，根据现行《环境保护法》《土壤污染防治法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等规定，企业可能会被环保部门责令改正，立即采取措施消除危害或者危险，甚至会被处以高额的行政罚款。并且，因污染环境造成损害的，还应当依照《侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。

2. 立法动向

生态环境部于2019年7月9日公布了《新化学物质环境管理办法（修订征求意见稿）》，该意见稿按照简政放权的精神，优化调整了申请类型设置、减少登记数据要求、优化登记后报告要求、完善列入名录程序等，除此之外，在强化事中事后监管方面，主要进行了以下方面的修改和调整：

• 明确对新化学物质活动进行监督抽查，重点抽查是否按要求办理       新化学物质登记或者备案、登记和备案事项的真实性、登记证记载事项的落实情况等，对发现存在问题较多的企业增加抽查频率。
• 对于企业违法行为的处罚情形做出进一步细化，例如，增加了对于“不按照登记证的规定或者备案信息生产或者进口新化学物质”、“未经批准用于允许用途以外的其他工业用途的，或者未按照批准用途生产或者进口的”等情形的处罚；对于虚假申请的情形，除了现行《管理办法》的处罚外，还增加了“一年内不受理其申请”。
• 明确规定了民事侵权责任，即从事新化学物质研究、生产或进口的相关单位，在相应过程中造成环境污染，损害社会公共利益或者导致他人人身或者财产损害的，应当依法承担侵权责任。

并且，如引言部分所述，生态环境部公布的《管控条例》加强了违法从事化学物质的生产或进口活动企业的责任。

虽然这两个征求意见稿都尚未最终公布，但整体来看，从事化学物质生产或进口活动的企业可能面临更加严格的监管环境。

四、未来执法趋势展望及合规预防建议

根据《管理办法》中的规定，国家对新化学物质还实行跟踪控制制度，包括对新化学物质生产或进口活动进行监督检查以及生态环境部每五年组织一次新化学物质排查。此外，《新化学物质监督管理检查规范》[12]也规定了新化学物质跟踪控制检查实行“日常管理、跟踪控制、有因检查、年度上报”的工作机制。近年来，各地环保主管部门也在加强引导企业积极开展新化学物质合规申报工作，并开展对新化学物质的跟踪控制监督管理工作。例如，汇聚了大量化工企业和跨国公司的上海市，在2017-2019年连续三年均开展了新化学物质跟踪控制抽查评估工作。此外，2020年3月11日，为贯彻落实《国务院办公厅关于生态环境保护综合行政执法有关事项的通知》要求，推进生态环境保护综合行政执法改革，生态环境部公布了《生态环境保护综合行政执法事项指导目录（2020年版）》，该目录中也明确列举了对未取得新化学物质登记证或者不按照登记证的规定生产或进口新化学物质等行为的行政处罚作为执法事项。

在环保方面日益严格的执法背景下，结合前述法律修改动向，可以预见，未来中国将进一步强化对新化学物质的生产或进口活动的监管及处罚力度。对此，我们从合规角度，对广大相关企业提出如下几点建议：

• 应充分了解立法趋势（例如，上文所述的《管控条例》的制定以及《管理办法》的修订），积极建立事前防范体制，制定风险控制流程，在生产或进口化学物质之前，应根据相关规定对其是否属于新化学物质进行科学的判断，如难以判断，则应尽快委托管理技术中心进行查询和确认，尽量避免相关法律风险。
• 在与销售方签订采购合同时要明确约定追偿责任，即通过合同充分提示销售方来确认是否需要进行新化学物质申报，并要求其事先取得所需的登记证，如因销售商未尽相关义务而产生后续法律责任，可进行追偿。
• 加强内部合规培训与教育，对从事相关生产或进口的业务人员进行培训，提高其风险意识，要求其对生产或进口的化学物质进行严格把关，以免发生漏报、瞒报等行为而被追究相关法律责任。

[1] 济南市生态环境局行政处罚决定书（济环罚字〔2019〕第G040号），平原县环境保护局行政处罚决定书（平环罚字〔2019〕第77号），泰州市生态环境局行政处罚决定书（泰环罚字〔2019〕第6-92号）。

[2] 2010年1月19日最新修订，同年10月15日实施。

[3] 参见生态环境部网站：http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/201901/t20190111_689258.html

[4] 《关于发布＜新化学物质申报登记指南＞等六项＜新化学物质环境管理办法＞配套文件的通知》，2010年9月16日公布，同年10月15日实施。

[5] 根据《新化学物质申报登记指南》规定，中间体是指在整个化学反应过程中上一步化学反应出的化学物质，在下一步化学反应过程中消耗，用于生产其他的化学物质或者产品。中间体不应出现在生产的化学物质或者产品中，除非作为杂质。

[6] 非分离中间体，是不离开反应容器或者反应装置的中间体，也包括反应后放入容器暂存并用于同一厂区内下一步化学反应的情形。

[7] 物品应同时符合以下三个条件：①制造时形成特定的形状或者式样；②具有最终使用的功能和目的，这些功能和目的全部或者部分地依赖于其所具有的形状或者式样；③最终使用时没有发生化学变化，或者仅发生物品商业价值之外的化学变化。

[8] 笔者理解，这里的境外厂商，是指向中国境内出口新化学物质的境外生产厂或贸易商。

[9] 根据《新化学物质申报登记指南》，符合下列条件之一的是低关注聚合物：①聚合物的平均分子量在1,000－10,000道尔顿之间。分子量小于500道尔顿的低聚体含量少于10%，分子量小于1,000道尔顿的低聚体含量少于25%。但不得含有高关注或者高反应活性官能团，如重金属、氰基、丙烯酸酯、氮丙啶、异氰酸酯、硫代异氰酸酯、乙烯基砜等。②聚合物的平均分子量大于等于10,000道尔顿。分子量小于500道尔顿的低聚体含量少于2%，分子量小于1,000道尔顿的低聚体含量少于5%。③属于聚酯聚合物。聚酯聚合物是指聚合分子中至少含有二个羧酸酯键，其中至少有一个羧酸酯键与内部单体相结合。

[10] 根据《企业环境信用评价办法（试行）》规定，综合企业的环境管理情况对企业的环境信用等级进行评级。企业的环境信用分为环保诚信企业、环保良好企业、环保警示企业、环保不良企业四个等级。被评为环保警示企业的将从日常管理、检查等各方面被采取约束性严格管理措施，被评为环保不良企业的将被采取惩罚性措施，并会被限制其他的行政审批事宜。

[11] 根据国务院《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》，国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元；对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过3万元；没有违法所得的，设定罚款不得超过1万元；超过上述限额的，应当报国务院批准。地方政府规章设定罚款的限额，由省、自治区、直辖市人大常委会规定，可以不受上述规定的限制。

[12] 同注4。