《中国银行业监督管理委员会非银行金融机构行政许可事项实施办法》于2007年颁布，并于2015年被《中国银监会非银行金融机构行政许可事项实施办法》（2015版）修订和替代。2018年，由于原中国银监会与中国保监会机构合并等原因，办法被调整和重新公布。为进一步加强其他非银行金融机构（以下简称非银机构）监管，持续深化“放管服”改革，2020年1月，中国银保监会就2020年修订稿公开征求意见。2020年3月23日，《中国银保监会非银行金融机构行政许可事项实施办法》（2020版）（以下简称《办法》）正式公布并施行，办法2015年版及2018年的修订不再适用。
一、本次修订的基本原则
适用《办法》的非银机构包括经中国银保监会批准设立的金融资产管理公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、消费金融公司、境外非银行金融机构驻华代表处等机构。本次修订对于该等非银机构的设立、投资并购、融资及日常管理均会产生一定影响。
一方面，监管机构简政放权，消行政许可事项或简化审批流程使非银机构非主要股东变更、部分机构变更及董事和高管变更事项流程更为便捷，有利于非银机构根据实际经营需要灵活调整。
另一方面，《办法》参照《商业银行股权管理暂行办法》并结合《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》的要求，与商业银行和其他金融机构的股权管理要求相衔接，在非银机构股东的穿透监管、股东资质要求、股东权利限制、股东资本补充义务、控股股东资质和股东入股非银机构家数限制等方面有所提升，对于设立非银机构寻找适格发起人和后续融资过程中引入投资人提出了更高的标准。根据我们的项目经验，《办法》修订前，监管机构在非银机构设立及股权变更的审核实践中已对上述股权管理问题有所关注，本次修订是将相关审核要求进行了整合并在《办法》中予以明确。
此外，《办法》进一步完善非银机构募集发行债务资本补充工具及高风险机构处置等相关规定，弥补监管实践中发现的制度短板。
二、本次修订对非银机构设立的影响
（一）股东资质
整体而言，本次修订对于发起设立非银机构的股东资质要求有所提升，但个别细节之处增加了灵活性。本次修订对于股东资质的影响主要体现在以下方面：
- 新增财务指标要求
《办法》对于非银机构股东资质新增两项财务指标要求：
权益性投资余额占比——对于非银机构的发起人或出资人，要求权益性投资余额原则上不得超过本企业净资产的50%（含本次投资金额）；同时，与《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》中的要求相对应，作为控股股东的，权益性投资余额原则上不得超过本企业净资产的40%（含本次投资金额）。
持续盈利能力要求——企业集团财务公司控股股东，非金融企业作为金融租赁公司、汽车金融公司、金融资产管理公司控股股东或者作为消费金融公司主要出资人，应满足最近3个会计年度连续盈利的要求。
- 新增股东资质负面条件
《办法》补充规定了四项非银机构出资人不得存在的负面情形：（1）被列为相关部门失信联合惩戒对象；（2）存在严重逃废银行债务行为；（3）提供虚假材料或者作不实声明；（4）因违法违规行为被金融监管部门或政府有关部门查处，造成恶劣影响。
- 增加重大违法违规例外条款
除其他境外金融机构作为金融租赁公司发起人的情形外，将各类非银机构出资人“最近2年内未发生重大案件或重大违法违规行为/最近2年无重大违法违规经营记录”修改为“最近2年内未发生重大案件或重大违法违规行为，或者已整改到位并经银保监会或其派出机构认可”，即若出资人在最近2年内发生重大案件或重大违法违规行为，若能整改并取得监管机构的认可，亦可能符合非银机构出资人要求。
（二）公司章程
参照《商业银行股权管理暂行办法》之规定，《办法》明确要求非银机构将以下股东权利义务载入章程：
- 特定情形下股东权利受限
《办法》要求非银机构在公司章程中明确：（1）股东应当遵守法律法规和监管规定；（2）应经但未经监管部门批准或未向监管部门报告的股东，不得行使股东大会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等权利；（3）对于存在虚假陈述、滥用股东权利或其他损害公司利益行为的股东，银保监会或其派出机构可以限制或禁止公司与其开展关联交易，限制其持有公司股权的限额等，并可限制其股东大会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等权利。
- 主要股东股权限售
《办法》进一步调整5年股权限售的要求，将5年内不得转让股权的主体由全部出资人调整为主要股东[1]，并进一步明晰例外情形，包括：经银保监会依法或其派出机构批准采取风险处置措施、银保监会或其派出机构责令转让的、涉及司法强制执行或者在同一出资人控制的不同主体间转让股权。
- 资本补充和流动性支持义务
本次修订前，金融租赁公司的出资人及消费金融公司的主要出资人应承担及时补足资本金的义务。《办法》中扩大了主要股东/控股股东需要补充资本的非银机构的范围。同时，对于消费金融公司和金融租赁公司，《办法》维持原有的股东在“出现支付困难时给予流动性支持”的要求，将股东补充资本的条件由“经营损失侵蚀资本时”变更为“必要时”，增强了股东补充资本的灵活性，也在一定程度上扩大了此两类非银机构补充资本适用的范畴。
《办法》中规定的主要股东提供资本补充支持和流动性支持的情况如下：
三、本次修订对投资入股非银机构的影响
（一）小比例股权投资优势凸显
- 取消小比例股权变动的审批
就非银机构出资人资格、变更股权或调整股权结构（以下简称股权变动）的审批，此前除特定情形外，原则上所有股权变动均应经过审批。
《办法》则以5%的股权比例为界，区分两种不同情形下的股权变动的核准/报告程序：（1）对于出资人及其关联方、一致行动人单独或合计拟首次持有非银机构资本总额或股份总额5%以上或不足5%但对非银机构经营管理有重大影响的，以及累计增持非银机构资本总额或股份总额5%以上或不足5%但引起实际控制人变更的，应事先报银保监会或其派出机构核准；（2）出资人及其关联方、一致行动人单独或合计持有非银机构资本总额或股份总额1%以上、5%以下的，则仅需在取得相应股权后10个工作日内向银保监会或所在地省级派出机构报告即可。持有非银机构子公司股权的，亦根据上述标准分别履行核准/报告程序。若投资人对非银机构或子公司持股比例不足1%的，则无需履行核准/报告程序。
本次取消对非银机构股东首次持有或累计增持股权不足5%事项的审批为非银机构后续引入非主要股东的财务投资人提供了便利，有助于加快交易进程，提高融资效率。
- 非主要股东入股非银机构数量存在空间
《办法》新增规定“同一出资人及其控股股东、实际控制人、控股子公司、一致行动人、实际控制人控制或共同控制的其他企业作为主要股东入股非银机构的家数原则上不得超过2家，其中对同一类型非银机构控股不得超过1家或参股不得超过2家”。上述规定对主要股东持有非银机构的数量加以限制，但并未对非主要股东（即持股5%以下股东）持有非银机构的数量加以限制，
- 不再要求非主要股东股权限售及补充资本
本次修订前，非银机构的发起人股东和出资人均应承诺5年内不转让所持非银机构的股权（特殊情形除外）。本次修订将股权5年限售的主体限定为主要股东，此项修订使作为非主要股东的投资人在退出非银机构的时间安排上更加灵活。此外，《办法》中仅要求部分非银机构的主要股东或控股股东补充资本，非主要股东不必要承担此义务，降低了后续的资本负担。
上述针对小比例股权投资非银机构的程序和实质要求的放宽，对于拟入股、持股、退出和进行多元投资的投资人而言都更具灵活性，为小比例股权投资非银机构营造了宽松的投资环境，将使得更多投资人有意愿参与非银机构的投资。
（二）大比例股权投资审核趋严
对于《办法》中规定的需经审批的股权变动，发生变动的出资人亦需满足更为严格的股东资质要求，股东资质要求的主要变化如本文第二部分所述，更强调财务指标和信用指标，且主要股东对外投资需满足穿透式监管下的“两参一控”要求，其目的在于强化资本约束、控制杠杆率和加强风险管理。
四、本次修订对非银机构日常管理的影响
（一）取消部分行政许可事项
- 取消因行政区划调整等原因引起的变更住所的审批
《办法》取消了因行政区划调整等原因而引起的行政区划、街道、门牌号等发生变化而实际位置未变化以及因房屋维修、增扩建等原因临时变更住所6个月以内时，非银机构变更住所的行政审批，但非银机构应报告监管机构。
- 取消因股东名称、住所变更等原因引起的变更章程的审批
《办法》取消了因股东名称、住所变更等原因而引起章程内容变更需申请修改章程的审批，但非银机构应将修改后的章程向监管机构报备。
- 取消董事、高管部分职务聘任或变动时的任职资格审批
- 具有任职资格且未连续中断任职1年以上的拟任人在同一法人机构内以及在同质同类机构间，同类性质平级调动职务（平级兼任）或改任（兼任）较低职务的，不需要重新申请核准任职资格，但拟任人应当在任职后向监管机构报告。
- 金融资产管理公司境外全资附属或控股金融机构、金融租赁公司境外专业子公司及财务公司境外子公司从境外聘任的董事、高管不需要申请核准任职资格，但应在任职后向监管机构报告。
（二）简化非银机构合并事项许可程序
吸收合并事项涉及吸收合并方变更股权或调整股权结构、注册资本、名称，以及被吸收合并方解散或改建为分支机构的，新设合并事项涉及被合并方解散或改建为分支机构的，许可程序可按照相关规定执行或与合并事项一并受理、审查并决定。
（三）金融资产管理公司投资入股境内外法人金融机构
- 增加了投资入股资质条件的例外情形
如经银保监会认可，金融资产管理公司为重组高风险金融机构而入股境内外法人金融机构的，可不受主要审慎监管指标、权益性投资余额、最近2年无严重违法违规行为和重大案件的限制；除前述外，入股境外法人金融机构的，还可不受最近1个会计年度末资产余额的限制。
- 合并“准入”“准出”许可程序
金融资产管理公司投资设立、参股（增资）、收购法人金融机构事项，如需另经监管机构批准设立或进行股东资格审核，则相关许可事项由监管机构进行合并审查并决定。
（四）非银机构募集发行债务、资本补充工具
- 拓宽了发行种类范围
将相关非银机构“发行金融债券”的范围扩充为“募集发行优先股、二级资本债券、金融债及依法须经银保监会许可的其他债务、资本补充工具”。
- 简化了金融资产管理公司的申请条件
取消了“资本充足率不低于监管部门的最低要求、最近3年无重大违法违规行为、监管评级良好”的要求；针对“风险监管指标符合审慎监管要求”增加了“出于维护金融安全和稳定需要”的例外情形，增加了一定的灵活性。
- 对其他非银机构申请发行的相关内容进行了修改
就发行主体而言，增加了金融租赁公司境内专业子公司；就资质条件而言，删除了“最近3年无重大违法违规行为”的要求，将对“资本充足率”的相关要求修改为对“资本充足性监管指标”要求。
（五）加强反洗钱和反恐怖融资审查
《办法》规定，针对非银机构的行政许可应按照《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》要求进行审查，明确了监管机构加强反洗钱和反恐怖融资审查的监管态度。
作者
孔祥云 李向瑜 郝天月 王帝清 刘峻成 冉沙洣
金融资本部 金杜律师事务所
附：主要条款修订对比表
| 主要事项 | 本次修订前 | 本次修订后 |
| 反洗钱和反恐怖融资审查 | 未作规定 | 第四条 非银行机构的行政许可中应当按照《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》要求进行反洗钱和反恐怖融资审查，对不符合条件的，不予批准。 |
| 提高对非银机构股东的持续盈利能力的要求 | 第八条、第九条等 非银机构股东应当具备以下条件：财务状况良好，最近2个会计年度连续盈利。 | 第八条、第九条等 企业集团财务公司控股股东、非金融企业作为金融租赁公司、汽车金融公司、金融资产管理公司控股股东或者作为消费金融公司主要出资人，应满足最近3个会计年度连续盈利的要求。 |
| 增加对非银机构股东的权益性投资余额的要求 | 未作规定 | 第二十三条、第二十四条等 根据股东的性质和是否作为控股股东，增加权益性投资余额不得超过净资产40%或50%（含本次投资金额）的要求。 |
| 增加非银机构股东违法违规要求的例外条款 | 第二十六条、第二十七条等 出资人最近2年内未发生重大案件或重大违法违规行为。 | 第二十五条、第三十九条等 除其他境内法人机构作为金融租赁公司发起人的情形外，其他出资人仅需满足“最近2年内未发生重大案件或重大违法违规行为，或者已整改到位并经银保监会或其派出机构认可”。 |
| 增加非银机构股东5年内不得转让所持股权的例外情形并取消非主要股东的股权限售期规定 | 第二十五条、第二十六条等 非银机构的出资人应承诺5年内不转让所持有的金融资产管理公司股权（银保监会依法责令转让的除外）。 | 第三十一条、第四十二条等 非银机构的主要股东自取得股权之日起5年内不得转让所持有的股权（经银保监会或其派出机构批准采取风险处置措施、银保监会或其派出机构责令转让、涉及司法强制执行或者在同一出资人控制的不同主体间转让股权等特殊情形除外）。 |
| 增加对非银机构章程内容、资本补充义务、股东禁止情形的规定并取消非主要股东的资本补充义务 | 第三十二条、第六十三条等 非银机构发起人（企业集团财务公司除外）应当公司章程中约定，在公司经营损失侵蚀资本时，及时补足资本金。 |
第三十一条、第四十二条等 非银行金融机构的公司章程中应载明下列内容： （一）股东应当遵守法律法规和监管规定； （二）应经但未经监管部门批准或未向监管部门报告的股东，不得行使股东大会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等权利； （三）对于存在虚假陈述、滥用股东权利或其他损害公司利益行为的股东，银保监会或其派出机构可以限制或禁止公司与其开展关联交易，限制其持有公司股权的限额等，并可限制其股东大会召开请求权、表决权、提名权、提案权、处分权等权利； （四）主要股东自取得股权之日起5年内不得转让所持有的股权（经银保监会或其派出机构批准采取风险处置措施、银保监会或其派出机构责令转让、涉及司法强制执行或者在同一出资人控制的不同主体间转让股权等特殊情形除外）； 第四十二条、第五十二条等 汽车金融公司/消费金融公司/金融资产管理公司/金融租赁公司的主要股东以及集团母公司及财务公司控股股东应当在必要时向公司补充资本 第三十一条 金融租赁公司主要股东应当承诺不将所持有的金融租赁公司股权质押或设立信托。 |
| 增加股东资格禁止性规定 |
第十三条、第三十一条等 非银机构出资人不得存在以下情形： （一）公司治理结构与机制存在明显缺陷； （二）关联企业众多、股权关系复杂且不透明、关联交易频繁且异常； （三）核心主业不突出且其经营范围涉及行业过多； （四）现金流量波动受经济景气影响较大； （五）资产负债率、财务杠杆率高于行业平均水平； （六）代他人持有公司股权； （七）其他对公司产生重大不利影响的情况。 |
第十一条、第三十条等 非银机构出资人不得存在以下情形： （一）公司治理结构与机制存在明显缺陷； （二）关联企业众多、股权关系复杂且不透明、关联交易频繁且异常； （三）核心主业不突出且其经营范围涉及行业过多； （四）现金流量波动受经济景气影响较大； （五）资产负债率、财务杠杆率高于行业平均水平； （六）代他人持有公司股权； （七）被列为相关部门失信联合惩戒对象； （八）存在严重逃废银行债务行为； （九）提供虚假材料或者作不实声明； （十）因违法违规行为被金融监管部门或政府有关部门查处，造成恶劣影响； （十一）其他对公司产生重大不利影响的情况。 |
| 合并金融资产管理公司投资入股境内外法人金融机构“准入”、“准出”许可程序 | 未作规定 | 第八十条 本节所指投资设立、参股（增资）、收购法人金融机构事项，如需另经银保监会或其派出机构批准设立或进行股东资格审核，则相关许可事项由银保监会或其派出机构在批准设立或进行股东资格审核时对金融资产管理公司投资设立、参股（增资）、收购行为进行合并审查并做出决定。 |
| 取消因行政区划调整等原因引起的变更住所的审批 | 第一百二十三条 非银行金融机构申请变更住所的许可程序适用本办法第一百一十一条的规定。（一律需经审批） |
第一百二十五条 非银行金融机构因行政区划调整等原因而引起的行政区划、街道、门牌号等发生变化而实际位置未变化的，不需进行变更住所的申请，但应当于变更后15日内报告为其颁发金融许可证的银行保险监督管理机构，并换领金融许可证。 非银行金融机构因房屋维修、增扩建等原因临时变更住所6个月以内的，不需进行变更住所申请，但应当在原住所、临时住所公告，并提前10日内向为其颁发金融许可证的银行保险监督管理机构报告。非银行金融机构回迁原住所，应当提前10日将有权部门出具的消防证明文件等材料抄报为其颁发金融许可证的银行保险监督管理机构。 |
| 取消因股东名称变更引起的变更章程的审批 | 第一百二十五条 非银行金融机构因为发生变更名称、股权、注册资本、住所或营业场所、业务范围等前置审批事项而引起公司章程内容变更的，不需申请修改章程，应将修改后的章程向监管机构报备。 | 第一百三十一条 非银行金融机构因为发生变更名称、股权、注册资本、住所或营业场所、业务范围等前置审批事项以及因股东名称、住所变更等原因而引起公司章程内容变更的，不需申请修改章程，应将修改后的章程向监管机构报备。 |
| 取消对非银机构股东首次持有或累计增持股权不足5%事项的审批 |
第一百一十二条 所有拟投资入股非银行金融机构的出资人的资格以及非银行金融机构变更股权或调整股权结构均应经过审批，但成员单位之间转让财务公司股权单次不超过财务公司注册资本5%的，以及关联方共同持有上市的非银行金融机构流通股份未达到公司总股份5%的除外。
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第一百一十二条 出资人及其关联方、一致行动人单独或合计拟首次持有非银行金融机构/非银行金融机构子公司资本总额或股份总额5%以上或不足5%但对非银行金融机构经营管理有重大影响的，以及累计增持非银行金融机构资本总额或股份总额5%以上或不足5%但引起实际控制人变更的，均应事先报银保监会或其派出机构核准。 出资人及其关联方、一致行动人单独或合计持有非银行金融机构/非银行金融机构子公司资本总额或股份总额1%以上、5%以下的，应当在取得相应股权后10个工作日内向银保监会或所在地省级派出机构报告。 |
| 新增主要股东持股非银机构数量限制 | 未作规定 |
第一百一十三条 同一出资人及其控股股东、实际控制人、控股子公司、一致行动人、实际控制人控制或共同控制的其他企业作为主要股东入股非银行金融机构的家数原则上不得超过2家，其中对同一类型非银行金融机构控股不得超过1家或参股不得超过2家。 国务院规定的投资公司和控股公司、根据国务院授权持有非银行金融机构股权的投资主体入股非银行金融机构的，投资人经银保监会批准入股或并购重组高风险非银行金融机构的，不受本条前款规定限制。 |
| 简化非银机构合并事项许可程序，规定因非银机构合并引起的变更股权、注册资本等相关许可事项可与合并事项一并申请办理 | 未作规定 |
第一百三十三条 吸收合并事项涉及吸收合并方变更股权或调整股权结构、注册资本、名称，以及被吸收合并方解散或改建为分支机构的，应符合相应事项的许可条件，相应事项的许可程序可按照相关规定执行或与吸收合并事项一并受理、审查并决定。一并受理的，吸收合并方所在地省级派出机构在将初审意见上报银保监会之前应就被吸收合并方解散或改建分支机构征求其他相关省级派出机构的意见。 新设合并事项涉及被合并方解散或改建为分支机构的，应符合解散或设立分支机构的许可条件，许可程序可按照相关规定执行或与新设合并事项一并受理、审查并决定。一并受理的，主报机构所在地省级派出机构在将初审意见上报银保监会之前应就被合并方解散或改建分公司征求其他相关省级派出机构的意见。 |
| 调整非银机构业务范围和增加业务品种 |
第一百六十条 金融资产管理公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司发行金融债券，应具备以下条件： （一）具有良好的公司治理机制、完善的内部控制体系和健全的风险管理制度； （二）资本充足率不低于监管部门的最低要求； （三）最近3年连续盈利； （四）风险监管指标符合审慎监管要求； （五）最近3年没有重大违法、违规行为； （六）监管评级良好； （七）银保监会规章规定的其他审慎性条件。 对于资质良好但成立未满3年的金融租赁公司，可由具有担保能力的担保人提供担保。 |
第一百六十八条 金融资产管理公司募集发行优先股、二级资本债券、金融债及依法须经银保监会许可的其他债务、资本补充工具，应具备以下条件： （一）具有良好的公司治理机制、完善的内部控制体系和健全的风险管理制度； （二）风险监管指标符合审慎监管要求，但出于维护金融安全和稳定需要的情形除外； （三）最近3个会计年度连续盈利； （四）银保监会规章规定的其他审慎性条件。 第一百六十九条 金融租赁公司及其境内专业子公司、消费金融公司、汽车金融公司募集发行优先股、二级资本债券、金融债及依法须经银保监会许可的其他债务、资本补充工具，应具备以下条件： （一）具有良好的公司治理机制、完善的内部控制体系和健全的风险管理制度； （二）资本充足性监管指标不低于监管部门的最低要求； （三）最近3个会计年度连续盈利； （四）风险监管指标符合审慎监管要求； （五）监管评级良好； （六）银保监会规章规定的其他审慎性条件。 对于资质良好但成立未满3年的金融租赁公司及其境内专业子公司，可由具有担保能力的担保人提供担保。 |
| 取消董高在同质同类机构间平级调动职务（平级兼任）或改任（兼任）较低职务的审批 | 第一百八十四条 具有高管任职资格且未连续中断任职1年以上的拟任人在同一法人机构内，同类性质平行调整职务或改任较低职务的，不需重新申请核准任职资格。拟任人应当在任职后5日内向任职机构所在地银保监会派出机构报告。 | 第一百九十三条 具有董事、高级管理人员任职资格且未连续中断任职1年以上的拟任人在同一法人机构内以及在同质同类机构间，同类性质平级调动职务（平级兼任）或改任（兼任）较低职务的，不需重新申请核准任职资格。拟任人应当在任职后5日内向银保监会或任职机构所在地银保监会派出机构报告。 |
| 取消金融租赁公司境外专业子公司及财务公司境外子公司从境外聘任董事高管等许可事项的审批 | 第一百七十二条 金融资产管理公司从境内聘任的境外全资附属或控股金融机构董事长、副董事长、总经理、副总经理，财务公司境外子公司董事长、副董事长、总经理、副总经理，金融租赁公司专业子公司董事长、副董事长、总经理、副总经理，须经任职资格许可。 | 第一百八十条 金融资产管理公司境外全资附属或控股金融机构从境内聘任的董事长、副董事长、总经理、副总经理、总经理助理，金融租赁公司境内专业子公司的董事长、副董事长、总经理、副总经理及境外专业子公司从境内聘任的董事长、副董事长、总经理、副总经理，财务公司境外子公司从境内聘任的董事长、副董事长、总经理、副总经理，须经任职资格许可。金融资产管理公司境外全资附属或控股金融机构从境外聘任的董事长、副董事长、总经理、副总经理、总经理助理，金融租赁公司境外专业子公司及财务公司境外子公司从境外聘任的董事长、副董事长、总经理、副总经理不需申请核准任职资格，应当在任职后5日内向监管机构报告。 |
[1] 根据《办法》第一百九十九条，主要股东是指持有或控制非银机构百分之五以上股份或表决权，或持有资本总额或股份总额不足百分之五但对非银机构经营管理有重大影响的股东。