作者:周杰(金融资本部) 沈成 左敏 金杜律师事务所

今年以来,北京、上海和浙江密集出台了关于“地方金融组织”的监管新规——2020年4月7日,北京市地方金融监督管理局颁布了分别针对四类地方金融组织的监督管理指引(试行)(以下称“北京指引”);2020年4月10日,上海市人大常委会通过并公布了《上海市地方金融监督管理条例》(以下称“上海条例”);2020年5月15日,浙江省人大常委会通过并公布了《浙江省地方金融条例》(以下称“浙江条例”)。另据公开报道,目前多地正在调研和推进地方金融监管制度的完善工作[1]

本文拟通过对北京指引、上海条例和浙江条例的分析,解读地方金融监管的最新动向。

一、北京指引

北京指引包括由北京市地方金融监督管理局颁布的分别针对典当行、融资租赁公司、商业保理公司和地方资产管理公司的监管规则。北京指引涉及范围广且内容详实,概要言之具有以下特点:

第一,对地方金融组织的设立条件作详细规定

除地方资产管理公司的设立条件较为笼统外,北京指引对典当行、融资租赁公司、商业保理公司的设立条件均作出了较为详细的规定。

设立条件 典当行 融资租赁公司 商业保理公司 地方资产管理公司
名称要求 经主管部门批准,名称中应当标明“典当”字样 经主管部门批准,名称中应当标明“融资租赁”字样 经主管部门批准,名称中应当标明“商业保理”字样 未规定
注册资本 注册资本应当不低于人民币1亿元,且为一次性实缴货币资本 一次性实缴货币资本,最低限额为2亿元人民币或等值自由兑换货币 一次性实缴货币资本,最低限额为1亿元人民币或等值自由兑换货币 注册资本最低限额为10亿元人民币,且为实缴资本
股东类型 除自然人独资外,应有2个以上法人股东,且单个自然人不能为控股股东 主要股东应当为企业法人 主要股东应当为企业法人 未规定
股东合规要求 最近3年无重大违法违规记录 最近3年内无重大违法违规记录 近2年内在税务、市场监管、海关等政府部门和金融机构没有重大违法违规和不良记录 未规定
股东财务要求

法人股东最近2个会计年度连续盈利,纳税记录与盈利情况相匹配,且最近2年年末净资产不得低于总资产的50%,权益性投资余额不超过其净资产的50% (含本次投资资金),净流动资产(流动资产与流动负债之差)大于本次投资资金

 

自然人股东应为居住在中华人民共和国境内年满18周岁以上有完全民事行为能力的中国公民,无犯罪记录,信用良好,近3年年均收入不低于40万元人民币或者家庭金融净资产不低于300万元人民币,或者家庭金融资产不低于500万元人民币,且纳税记录与收入或财产情况相匹配

 

财务状况良好,最近2个会计年度连续盈利

 

最近1年年末净资产不低于5亿元人民币或等值自由兑换货币,净资产占总资产的比例不低于30%,权益性投资余额原则上不超过其净资产的50%(合并会计报表口径,含本次投资资金)

财务状况良好,最近2个会计年度连续盈利

 

最近1年年末净资产不低于2000万元人民币或等值自由兑换货币,净资产占总资产的比例不低于30%

未规定
资金来源 入股资金来源合法,为自有资金,不得以债务资金或委托资金等非自有资金入股 未规定
持股承诺 承诺3年内不转让所持有的股权,不将所持有的股权进行质押或设立信托,并在公司章程中载明。 未规定
两参一控[2]要求 未规定 未规定

表一:北京指引关于典当行、融资租赁公司、商业保理公司及地方资产管理公司设立条件要求的比较

值得注意的是,对商业保理公司和融资租赁公司的设立,北京指引明确了两参一控的要求。根据我们近期从北京市金融监督管理局获得的咨询意见,“两参一控”要求主要针对新设立公司以及存量公司的股权变动,提示相关商业保理公司和融资租赁公司及其股东给予关注。

第二,监管指标趋于严格

在监管事项及指标方面,北京指引的规定较为严格和具体。以融资租赁公司的监管要求为例,北京指引在吸收《融资租赁公司监督管理暂行办法》[3]相关规定的同时,对融资租赁公司提出了额外的监管要求。

事项

融资租赁公司监督管理暂行办法

 

北京市融资租赁公司监督管理指引
(试行)
融资租赁公司设立、变更、终止 未规定 明确规定,细化条件,具体请参见表一
融资租赁公司业务范围

(一)融资租赁业务;

(二)租赁业务;[4]

(三)与融资租赁和租赁业务相关的租赁物购买、残值处理与维修、租赁交易咨询、接受租赁保证金;

(四)转让与受让融资租赁资产;

(五)固定收益类证券投资业务。

租赁物 固定资产(另有规定的除外) 未明确
计提风险损失准备 融资租赁公司应当建立资产质量分类制度和准备金制度。在准确分类的基础上及时足额计提资产减值损失准备,增强风险抵御能力。 融资租赁公司应建立稳健的资本管理制度及实施流程,建立可持续的资本补充机制,计提原则上不低于风险资产期末余额1.5%的一般风险损失准备[5]
融资租赁公司业务经营负面清单

融资租赁公司不得有下列业务或活动:

(一)非法集资、吸收或变相吸收存款;
(二)发放或受托发放贷款;

(三)与其他融资租赁公司拆借或变相拆借资金;

(四)通过网络借贷信息中介机构、私募投资基金融资或转让资产;

(五)法律法规和银保监会、省级地方金融监管部门禁止开展的其他业务或活动。

融资租赁公司应当坚守法律法规底线:

(一)不得从事吸收或变相吸收存款、发放贷款、受托发放贷款等金融业务;

(二)严禁融资租赁企业借融资租赁的名义开展非法集资等非法金融活动;

(三)不得与其他融资租赁公司拆借或变相拆借资金;

(四)不得违反国家有关规定向地方政府、地方政府融资平台公司提供融资或要求地方政府为租赁项目提供担保、承诺还款等;

(五)不得虚拟出资,不得虚构租赁物,不得以不符合法律规定的、无处分权的、已经设立抵押的、已经被司法机关查封扣押的或所有权存在其他瑕疵的标的为租赁物,租赁物合同价值不得与实际价值明显不符;

(六)不得与关联公司之间进行租赁物低值高买、高值低租等明显不符合市场规律的交易行为;

(七)不得虚假宣传或误导性宣传,不得故意虚构融资租赁项目通过公开渠道进行融资;

(八)不得以暴力或其他非法手段进行清收;

(九)不得向明显缺乏偿付能力的客户开展融资租赁业务;

(十)不得通过网络借贷信息中介机构、地方各类交易场所、资产管理机构以及私募投资基金等机构融资或转让资产;

(十一)不得有其他违反相关规定的行为。

监管指标

(一)融资租赁和其他租赁资产比重不得低于总资产的60%。

(二)固定收益类证券投资业务不得超过净资产的20%。

(三)关联交易及客户集中度指标

1. 对单一承租人的全部融资租赁业务余额不得超过净资产的30%;

2. 对单一集团的全部融资租赁业务余额不得超过净资产的50%;

3. 对一个关联方的全部融资租赁业务余额不得超过净资产的30%;

4. 对全部关联方的全部融资租赁业务余额不得超过净资产的50%;

5. 对单一股东及其全部关联方的融资余额不得超过该股东在融资租赁公司的出资额,且应同时满足本办法对单一客户关联度的规定。

(四)风险资产总额不得超过净资产的8倍。

表二:融资租赁公司监督管理暂行办法与北京市融资租赁公司监督管理指引(试行)关于监管要求的比较

以上业务负面清单第(四)至(七)项借鉴了《商务部办公厅关于开展融资租赁业风险排查工作的通知》中关于重点排查的融资租赁公司存在的主要问题;而第(八)项也出现在上海市《关于进一步促进本市融资租赁公司、商业保理公司、典当行等三类机构规范健康发展强化事中事后监管的若干意见》中。

二、上海条例

上海条例是在上海市去年颁布《关于进一步促进本市融资租赁公司、商业保理公司、典当行等三类机构规范健康发展强化事中事后监管的若干意见》的基础上出台的地方性法规,提高了立法级别。

第一,创设“地方金融监督管理信息平台”

上海市此次创设适用于所有地方金融组织的市级信息系统。上海条例明确,市地方金融监管部门应当通过监管平台开展监管信息归集、行业统计和风险监测预警等,实现与有关部门监管信息的互联共享,定期分析研判金融风险状况,提出风险预警和处置建议。

根据此前的监管规定,中央监管机关对于融资租赁公司、商业保理公司和典当行设有专门的全国性信息系统用于信息报送。银保监会接替商务部作为融资租赁公司、商业保理公司和典当行的中央监管机关后,仍继续通过该等系统搜集信息和摸底排查。刚刚颁布的《融资租赁公司监督管理暂行办法》不再要求融资租赁公司通过“全国融资租赁企业管理信息系统”上报送信息,但亦未明确不再使用该系统,上海条例也未明确其市级信息系统与全国信息系统的关系。上海的市级信息系统与全国系统的匹配及对接安排有待后续观察。[6]

第二,明确地方金融组织备案事项及处罚后果

上海条例明确,地方金融组织在本市或者外省市设立分支机构,变更组织名称、住所或者主要经营场所、注册资本、控股股东或者主要股东,变更法定代表人、董事、监事或者高级管理人员或发生其他市地方金融监管部门规定应当备案的事项的,应向地方金融监管部门备案,但国家规定需要审批或者对备案另有规定的除外。同时,上海条例对违反备案要求的行为规定了相应罚则。此项备案要求较其他省(直辖市)的地方金融条例中的要求规定更为具体,详见下表:

  山东省地方金融条例 河北省地方金融监督管理条例 天津市地方金融监督管理条例 上海市地方金融监督管理条例 浙江省地方金融条例
变更或备案要求 地方金融组织应当及时向所在地县级以上人民政府地方金融监管机构报送业务情况、财务会计报告和合并、分立、控股权变更以及其他重大事项。报送内容应当真实、完整。

各类交易场所发生注册资本变更、合并、分立、股权变更以及业务范围变更等重大事项,应当按照设立审批流程办理相关变更手续。

 

小额贷款公司等其他地方金融组织发生前款规定重大事项和高级管理人员任职、营业场所变更等重大事项,应当向批准的地方金融监管机构备案。

地方金融组织的设立、变更、终止,应当按照国家有关规定办理相关批准、授权、备案等手续。 地方金融组织在本市或者外省市设立分支机构,变更组织名称、住所或者主要经营场所、注册资本、控股股东或者主要股东,变更法定代表人、董事、监事或者高级管理人员或发生其他市地方金融监管部门规定应当备案的事项的,应向地方金融监管部门备案,但国家规定需要审批或者对备案另有规定的,从其规定。

小额贷款公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、区域性股权市场和其他地方各类交易场所、农民专业合作社以及法律、行政法规规定和国务院授权省人民政府监督管理的其他地方金融组织从事相关金融业务,应当依照法律、行政法规以及国家有关金融监督管理规定,取得相应行政许可或者办理备案。

 

民间融资服务企业应当按照省有关规定向设区的市地方金融工作部门备案。

 

满足一定条件的民间借贷,借款人应当自合同签订之日起十五日内,将合同副本和借款交付凭证报送设区的市地方金融工作部门或者其委托的民间融资公共服务机构备案。

 

省外注册设立的地方金融组织在本省行政区域内依法开展经营范围内业务的,应当定期向省地方金融监督管理部门报告业务开展情况。需要报告的具体业务范围和具体程序,由省地方金融监督管理部门确定。

法律责任 违反本条例规定,地方金融组织不按照规定报送相关信息或者不按照要求就重大事项做出说明的,由县级以上人民政府地方金融监管机构责令限期改正;逾期不改正的,处一万元以上三万元以下罚款;故意提供虚假信息或者隐瞒重要事实的,处三万元以上五万元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

违反本条例规定,各类交易场所发生注册资本变更、合并、分立、股权变更以及业务范围变更等重大事项,未按照设立审批流程办理相关变更手续的,由省地方金融监管机构责令限期改正;逾期不改正的,处一万元以上三万元以下的罚款。

违反本条例规定,小额贷款公司等其他地方金融组织备案虚假信息或者隐瞒重要事实的,由地方金融监管机构责令限期改正;逾期不改正的,处三万元以上五万元以下的罚款。

地方金融组织变更相关事项,未按照国家有关规定办理批准、授权或者备案等手续的,由市地方金融监督管理部门责令限期改正;逾期不改正的,处五万元以上十万元以下的罚款;情节严重的,处十万元以上二十万元以下的罚款,责令停业整顿。 未按照要求对相关事项进行备案的,或者未按照要求报送经营信息的,由市地方金融监管部门责令限期改正,处一万元以上五万元以下的罚款。[7]

从事金融业务未依照规定取得行政许可的,由省地方金融监督管理部门责令停止相关业务,没收违法所得,并处违法所得三倍以上五倍以下罚款;没有违法所得或者违法所得不足五万元的,处五万元以上二十万元以下罚款。从事金融业务未依照规定办理备案的,由省地方金融监督管理部门责令限期改正,处五万元以上十万元以下罚款。

 

省外注册设立的地方金融组织未按照规定报告业务开展情况的,由省地方金融监督管理部门责令限期改正;逾期不改正的,处二万元以上二十万元以下罚款。

表三:山东、河北、天津、上海、浙江地方金融监管条例关于备案要求和罚则的比较

此外,上海条例赋予市地方金融监督管理部门行政处罚权,使得其可以更好地履行对地方金融组织的监管职责。具体而言,违反设立要求、备案要求、信息报送要求、重大事项报告要求、风险处置应对要求以及违反业务经营规则,可能受到一定金额的罚款,严重者还可能依法被责令停业或者吊销许可证件、取消试点资格。

值得特别注意的是,上海条例对于非法金融活动及违反经营规则(第十八条,包括从事吸收存款或变相吸收存款、出借或出租许可证件或试点文件、非法受托投资、自营或受托发放贷款等)设置了明确的罚款金额。而天津、浙江等地方金融监管条例以及《融资租赁公司监督管理暂行办法》中均未出现针对此类问题的明确处罚规则。

第三,强化地方金融组织控股股东及实控人责任

上海条例规定地方金融组织“可以”建立控股股东或实际控制人承担剩余风险责任的制度安排,如承诺在地方金融组织解散或不再经营相关金融业务后承担其未偿债务,且地方金融组织“可以”将控股股东或者实际控制人是否承诺承担剩余风险责任的情况向社会公示。尽管该机制并非强制性规定,但体现出监管机关对于地方金融组织风险的处置思路。

此前,银保监会对于非银行金融机构的主要股东或控股股东有要求其在必要时向非银行金融机构补充资本或在出现支付困难时给予流动性支持。上海条例中的剩余风险责任承担机制与之类似,但有所弱化。

三、浙江条例

浙江条例的立法层级也是地方性法规。由于浙江省的民营经济和地方金融活动较为活跃,地方金融监管机关积累了丰富经验,浙江条例也颇具创新的特点。

第一,将民间借贷纳入监管范围

浙江条例是目前唯一明确对民间借贷进行监管的地方金融监管条例。

针对民间借贷活动,浙江条例主要从两方面提出要求:其一,明确将“民间融资服务企业”纳入“地方金融组织”范畴,并明确要求民间融资服务企业应当按照省有关规定向设区的市地方金融工作部门备案;其二,要求满足一定条件的民间借贷借款人在合同签订后十五日内将合同副本及借款交付凭证向监管部门备案。对于违反备案规定的自然人借款人最高可能被处以5万元的罚款,企业或其他组织借款人最高可能被处以10万元的罚款。

第二,要求地方金融组织进行股权集中托管

浙江条例首提地方金融组织的股权集中托管,其具体办法将由省地方金融监督管理部门制定。其细节虽尚未明确,但相比其他地方金融监管条例对股权的管理方式,新增的托管安排将可以通过第三方股权托管机构起到一定的公示作用,并可增强股权的稳定性,避免随意处置和变更。此外,股权集中托管将有助于监管机关对地方金融组织加强管控,增强地方金融监管机关对金融风险防范和处置的能力。

第三,要求省外注册地方金融组织定期报告

上海条例在草案征求意见阶段曾要求“外省市地方金融组织在本市开展经营活动需向地方金融管理部门备案”,但在正式颁布的版本中没有出现此项规定。而浙江条例则采纳了异地经营备案的监管思路,对注册于浙江省外但在浙江省内开展经营范围内的业务的地方金融组织提出了定期报告的要求,这是目前颁布的各省市地方金融监管条例中唯一有此要求的。未按要求报告将受到最高20万元的罚款。而异地经营备案相较于将地方金融组织的经营活动限制在其注册地无疑是给予地方金融组织以更高的灵活度。

四、小结

2017年全国金融工作会议以来,“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”一直是我国金融监管的三项重要任务。地方金融监管涉及面广、涉及行业众多,对于金融稳定非常关键。在此背景下,北京指引、上海条例和浙江条例的颁布及实施意味着对地方金融组织的中央、地方两级监管模式正在逐步完善并走向成熟。通过上文分析,我们认为地方金融监管体现出以下特点:

  1. 监管要求趋严

京沪浙三份地方规则对于地方金融组织所设置的日常经营、监管指标及备案报告的要求,均体现出对地方金融组织全面监管的态度。地方金融监管部门通过现场和非现场多种手段监管,及时掌握地方金融组织的运营状况,也有利于及时发现风险并及时处置,避免地方性金融风险的发生和聚集。

  1. 处罚措施趋严

从上海与浙江的地方金融条例来看,地方金融监管部门被赋予了较大的处罚职权。这充分体现出监管机关的权责匹配,更为严厉的处罚措施将对金融违法行为产生更大的威慑,从而引导地方金融组织的合法合规经营,促进优胜劣汰。

  1. 监管方式的地方性创新

地方金融监管规定由地方自行制定,有利于各地在结合当地的金融发展阶段及金融活动的特点进行综合评判的基础上,推出适合当地的金融监管规定。这在浙江条例中的若干创新特点中有充分的体现。

在现实层面上,由于各地金融监管政策的尺度和口径不统一,可能会导致市场主体在各地进行金融监管套利。针对于此,我们注意到国务院金融稳定发展委员会办公室印发了《国务院金融稳定发展委员会关于建立地方协调机制的意见》(金融委办发(2020)1号),根据该意见,省(区、市)将建立金融委办公室地方协调机制,从而加强中央和地方在金融监管、风险处置、信息共享等方面的协作。

有理由相信,伴随着更多地方金融监管条例的出台及中央地方监管协调机制的不断完善,日趋成熟地方金融监管必将更加良性地推动我国地方金融行业的发展。

 


[1] 如《北京市地方金融监督管理条例(征求意见稿)》已于近日发布并公开征求意见。

[2] 两参一控要求是指同一投资人及其关联方、一致行动人作为主要股东参股同类地方金融组织的数量不得超过2家,或控股该类地方金融组织的数量不得超过1家。

[3] 北京指引公布时《融资租赁公司监督管理暂行办法》尚未正式公布,因此主要是参考《融资租赁公司监督管理暂行办法(征求意见稿)》。在监管要求方面,《融资租赁公司监督管理暂行办法(征求意见稿)》和正式公布的《融资租赁公司监督管理暂行办法》差异不大。

[4] 由于北京指引公布时《融资租赁公司监督管理暂行办法》尚未正式公布,因此业务范围中参考《融资租赁公司监督管理暂行办法(征求意见稿)》规定为“经营租赁业务”,而非“租赁业务”。

[5] 该项一般风险损失准备的要求出自《金融企业财务规则》第六条,“金融企业应当根据自身实际情况,选择内部模型法或标准法对风险资产所面临的风险状况定量分析,确定潜在风险估计值。对于潜在风险估计值高于资产减值准备的差额,计提一般准备。当潜在风险估计值低于资产减值准备时,可不计提一般准备。一般准备余额原则上不得低于风险资产期末余额的1.5%”。需要说明的是,2012年发布和实施的《金融企业财务规则》明确适用于金融租赁公司,但并未包括当时由商务部监管的融资租赁公司。

[6]  根据上海市地方金融监督管理局近期公布的《关于开展本市融资租赁公司、商业保理公司2020年度监管评级工作的通知》,今年的监管评级工作尚未使用该市级信息系统。

[7] 2019年发布的《上海市地方金融监督管理条例(草案)》中对未进行备案规定罚款金额为五万元以上二十万元以下(与其他未履行报告义务的处罚相同),但最终通过的条例中进行了区分,一般未备案的罚款金额为一万元以上五万元以下;仅针对未按照要求在规定期限内报告重大风险事件,或者在发生风险事件时未立即采取相应措施的情况设置了两档处罚,即一般处一万元以上五万元以下的罚款;情节严重的,处五万元以上二十万元以下的罚款。