金杜武汉云办撰稿
武汉市是我国中部省份的唯一副省级城市，其交通便利、自古以来便有“九省通衢”之称；其经济活动繁荣，同时高校林立，在我国城市各类排名中均居前列。地理上，长江及其最长支流汉江横贯市区，将武汉一分为三，形成武昌、汉口、汉阳三镇隔江鼎立的格局。独特的地理格局、深厚的历史积淀增添了武汉的魅力，但也一度使得武汉以城市规划零乱、建筑物老旧的形象出现在公众面前。近年来，武汉市通过加大基础设施投入、大力发展城市建设，城市面貌焕然一新，吸引了众多知名企业前往投资、设置机构。在此过程中，城市更新暨“三旧”（棚户区）改造活动起到了至关重要的作用。
本文试图通过对武汉市城市更新暨“三旧”（棚户区）改造（以下简称“城市更新”）核心政策和主要模式的简要梳理，为拟参与相关投资的机构、企业提供参考。
一、武汉市城市更新的主要形式
武汉市城市更新的主要表现形式为“三旧”改造，即：城中村改造、旧城区改造、旧厂房改造。
（一）城中村改造
武汉市“城中村”具有明确的范围，系指《武汉市土地利用总体规划》、《武汉市城市总体规划图》确定的城市建设发展预留地范围内，因国家建设征用土地后仅剩下少量农村用地，农民已不能靠耕种土地维持生产生活且基本被城市包围的行政村。
根据人均农用地面积多少，武汉市城中村划分为A、B、C三类：A类村为人均农用地小于或等于0.1亩的村，B类村为人均农用地大于0.1亩、小于或等于0.5亩的村，C类村为人均农用地大于0.5亩的村。前述分类在实践中的主要意义在于针对不同类型的城中村，相关政策规定了不同的改造方式，概括而言，A类村主要以改制后的经济实体自行实施改造，B类村主要以项目开发方式实施改造，C类村主要以统征储备的方式实施改造。
上述改造方式的不同也间接影响了社会资本能否参与某一具体类型城中村改造项目，以及参与的形式等；但总体而言，城中村改造仍然是社会资本（尤其是房地产企业）参与武汉市城市更新的主要通道。
（二）旧城区改造
武汉市“三旧”改造政策文件中的“旧城”用语通常与“棚户区”用语同时出现，二者的概念在较大程度上重合，通常合指主城区范围内房屋破旧、布局零乱、基础设施落后、安全隐患突出、集中成片的旧城和城市棚户区。
武汉市旧城（棚户区）改造的形式分为三类：（1）以拆除重建形式改造；（2）以保护整治进行改造，主要以建筑修缮和环境整治为主，少数确无保留价值的建筑可拆除；（3）以历史文化风貌街区为主体的保护整治改造，可以探索“权属不变、功能更新”的方式进行改造。不同于城中村改造的主体因城中村类型而存在差异，旧城（棚户区）改造的实施主体统一为各区土地储备或房屋征收机构；即，社会资本无法直接参与此类城市更新项目。
（三）旧厂房改造
武汉市“三旧”改造政策文件中的“旧厂”通常指城市规划确定不再作为工业用途以及国家产业政策规定的禁止类、淘汰类、不符合安全生产和环保要求的旧厂房用地。
武汉市旧厂房改造的形式主要包括两类：（1）以拆除重建进行改造；（2）以保护整治进行改造。前述两种形式与与旧城（棚户区）改造的第（1）、（2）种形式类似。不同的是，相关文件对旧厂房改造更强调以“成片改造”为原则；此外，改造主体除市、区土地储备机构外，还可以包括原土地使用者。究其原因，主要是旧厂房项目往往具有占地规模较大、产权集中、原土地使用者自身具备较好的人员及资金实力（典型例如“百年汉阳造”的汉阳钢铁厂项目）。
二、武汉市城市更新政策的演进
（一）政策初期——城中村改造阶段
武汉市城市更新政策起步于“城中村”改造政策。2004年9月10日，中共武汉市委、武汉市人民政府发布实施了《关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》（武发〔2004〕13号），对城中村改造的目标、范围、政策措施、工作内容、领导机构作出了全面的规定。除房屋的拆建外，还包括了“城中村”集体经济组织改制、村民户籍变更、撤销村民委员会组建社区居民委员会、劳动就业和社会保障、计划生育等多方面的内容。同日，市规划局（市国土资源局）发布了《关于“城中村”综合改造土地房产处置及建设规划管理的实施意见（试行）》，对A、B、C类村改造建设的方式进行了详细的规定，并对相关具体政策、处置标准、规划要求进行了细化说明。
此后，武汉市及各区政府部门先后出台了大量涉及“城中村”改造各方面问题的综合性或专门规定，例如《市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》（武政〔2009〕37号）、《关于进一步下放中心城区城中村改造还建、产业用地审批权限的通知》（武土资规〔2015〕3号）等。
（二）逐步完善期——“三旧”改造阶段
在“城中村”类改造项目广泛开展起来后，在国家及省政府的政策导向下，参考政策先行地区的有关规定，并结合武汉市实践中大量存在的“城中村”以外类型的待改造项目情况，中共武汉市委、武汉市人民政府于2013年9月26日发布了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（武发〔2013〕15号），首次在武汉市政策文件层面提出“三旧”改造概念。
在上述政策基础上，2016年12月26日，中共武汉市委、武汉市人民政府发布了《关于进一步加快推进城市更新暨“三旧”（棚户区）改造工作的意见》（武发〔2016〕29号）。该文件针对改造实践中的难点问题提出了进一步完善政策的意见，涉及改造主体、生态保护、节约集约用地、基础设施建设、补偿标准、供地手续、不动产登记、历史遗留问题的处理等多方面内容。此外，该文件亦吸取了政策先进地区的经验，首次在武汉市相关政策文件中使用了“城市更新”的用语，并将“棚户区”改造有机融入现有政策体系。
（三）政策探索期——以“改”代“拆”
随着拆除重建形式的城市更新项目遍地开花，武汉市的建筑现代化水平得到了较大提升。但作为一座有着深厚历史底蕴、独特人文风貌的城市，一味的拆除、重建对于城市总体形象并非百利无害。此外，亦为贯彻落实国家对于房地产行业的宏观调控要求，武汉市在城市更新政策制定上逐渐转变思路，积极探索以改建或新建公共基础设施、物业配套设施，完善物业管理等综合手段实现对老旧小区的改造，并先后发布了《关于老旧小区新增停车配套设施规划管理暂行规定》（武土资规规[2014]1号）、《关于既有住宅增设电梯工作的意见》（武政规〔2018〕27号）和《武汉市老旧小区改造三年行动计划（2019-2021年）》（武政办〔2019〕116号）等。
三、社会资本参与武汉市城市更新的主要渠道
（一）城中村改造
如前文所述，城中村改造是社会资本、尤其是房地产企业参与武汉市城市更新项目的最主要渠道。一方面是因为政策层面未赋予社会主体作为“旧城区”改造项目实施主体的权利，而“旧厂房”改造项目往往在土地和规划条件方面存在一定限制、从而对社会资本参与的吸引力相对较弱；另一方面也是因为“城中村”项目政策起步早于“三旧”改造的其他两种类型，政府和企业在实践中经过一定时间的摸索，已形成了相对成熟的参与模式。
综合武汉市相关政策规定及实践情况，A、B类村一般引入房地产企业进行项目开发，其改造模式可概括为“生地出让”，即城中村项目土地按照现状挂牌出让给房地产企业，同时开发地块与还建地块捆绑出让，房地产企业在摘牌后从事一、二级开发；C类村采取统征储备方式，土地储备中心委托房地产企业进行拆迁补偿安置，待土地一级开发完成后进行招拍挂公开出让，尽管无法确保一级开发企业获得二级开发主体资格，但实践中一级开发企业基于前期对项目情况的了解和投入，在招拍挂环节通常具有一定的优势。
（二）政府购买棚改服务
对于武汉市“三旧”改造中的“旧城区”（棚户区）改造而言，尽管如前所述政策规定此类城市更新项目的实施主体须为各区土地储备或房屋征收机构，但社会资本仍可以通过承接政府购买棚改服务项目参与到“旧城区”（棚户区）改造项目中。其主要依据为武汉市人民政府于2016年5月12日发布实施的《武汉市政府购买棚户区改造服务管理办法（试行）》。根据该文件，市场主体可以承接的政府购买棚改服务事项包括：国有土地上房屋征收与补偿服务、集体土地征地拆迁服务、安置住房筹集、棚改片区（含安置住房小区）公益性基础设施建设、其他经市、区人民政府确定的购买棚改服务事项（包括法律援助、信息化建设与管理、技术业务培训等）。
相较于以房地产开发形式介入城中村改造项目而言，此类项目社会资本获取投资回报的风险相对较小，但投资回报率通常较低。
四、与城市更新实践较为先进的深圳比较，看武汉市城市更新政策特点
武汉市城市更新政策与深圳等城市更新立法较为先行的城市相比，有如下主要特点。
（一）立法模式——分散VS集中
武汉市城市更新政策起步于“城中村”改造政策，并逐步整合了“旧城区”、“旧厂区”、“棚户区”等类型的改造政策。但至今仍缺乏一部关于城市更新范围、内容、程序等基本内容的总领性文件。
深圳市早于2009年即发布实施了《深圳市城市更新办法》，提出了“拆除重建”、“综合整治”、“功能改变”三类更新模式。其后，相关部门又陆续发布了《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引（试行）》、《深圳市城市更新单元规划编制技术规定（试行）》、《城市更新单元规划审批操作规则》等一系列操作流程，涉及到城市更新意愿征集、单元计划申报、专项审批、实施主体确认、产权注销等一系列规范化操作流程。2020年7月21日，以特区立法为目的制定的《深圳经济特区城市更新条例（征求意见稿）》亦首次公开征求社会意见。
相比深圳的集中立法模式而言，武汉城市更新政策的制定较为分散。究其原因，除深圳市在立法权限上具有一定优势外，深圳市土地资源相对稀缺、土地利用压力较大，一定程度上倒逼了深圳市率先开始探索制度化的城市更新制度有关。
（二）政府角色——主导VS引导
从政府在城市更新项目中的角色而言，《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（武发〔2013〕15号）规定了“政府主导、市场运作”的原则；本质上，仍然强调政府的主动领导作用，对于社会力量，主要是“充分调动社会各方积极性，吸引社会各界广泛参与”。
而《深圳市城市更新办法》第三条规定的深圳市城市更新原则，首先为“政府引导、市场运作”。虽然与武汉市城市更新的原则仅一字之差，但实践中深圳市的城市更新是以市场主体为主导，政府部门仅充当引导、监督的角色，实质上具有的是“市场主导、利益共享”的特点。
深圳市城市更新的市场主导特点，形成于作为改革开放前沿城市在市场经济诸多方面的先行先试，对激发市场活力、充分利用社会资本、合理配置资源方面无疑具有较多优势。深圳市的先行先试探索，和基于探索总结的经验与解决方案，值得武汉市等内地城市在后续完善城市更新政策时予以借鉴。
（三）其他——以供地与安置方式为例
在具体操作层面，武汉市与深圳市的城市更新亦存在其他重大差异，举例而言：
- 在供地方式上，武汉市尽管在A类、B类“城中村”项目中能够实现土地一、二级联动开发，但本质上仍然为招拍挂公开出让方式；在依照规定以政府土储部门为实施主体的“旧城”改造、C类“城中村”改造项目中，更是采用传统的收储、再公开出让的方式。而深圳市城市更新在依照规定的程序取得实施主体确认后，可以直接通过协议出让的形式签订土地出让合同，在供地环节更为灵活、便利。
- 在安置方式上，以回迁物业安置为例，尽管原则上均可以选择原地安置或异地安置，但实践中武汉市城市更新大量采取了异地安置的方式；此种方式对于开发商而言便于实现改造地块的统筹规划、开发，有利于其取得高额投资回报，但由于异地安置地块的区位往往劣于改造地块，对于被搬迁人而言存在潜在的公平性问题。而深圳市城市更新，通常采取原地安置，对于被搬迁人而言更为公平，但对开发商的统筹规划、资金实力等则提出了更高的要求。
五、结语
从武汉市十余年来的政策、实践探索，我们能够看到武汉市政府部门在改善城市面貌、提升人民生活幸福感、归属感上的不懈努力。今年7月31日，武汉市城市更新中心在武汉市国资委直属的武汉地产集团正式揭牌成立，负责统筹推进旧城改造等城市更新重难点项目落地实施，设定了助力重要民生工程提速、实现城市功能和空间品质整体提升的目标。我们期待武汉市的城市更新之路越走越宽、行稳致远。