吴青 张帆 金杜律师事务所  合规业务部 金杜律师事务所

从2018年4月11日《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》的发布,到2020年6月1日中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》,海南自由贸易港的建设一直在如火如荼推进着。创一流营商环境是高质量高标准建设海南自由贸易港的目标要求,而保护好海南“绿水青山、碧海蓝天”的生态环境优势,对于促进海南自由贸易港产业升级、创一流营商环境起到正向拉动的作用,是海南自由贸易港经济发展的前提,也是优化营商环境的重要保障。

企业的绿色发展,是海南自由贸易港生态文明试验区建设的核心和基础,是生态环境保护工作的重中之重,也是贯彻落实国家生态环境保护顶层设计和企业可持续发展的必然要求。无论是政府前期对项目的引进,还是企业对项目的建设和运营,抑或相关部门后续对项目的执法监管,都应坚持生态优先、绿色发展的基本原则,以守住海南自由贸易港的生态环境质量底线。

一、政府引进项目绿色化

  • 项目准入绿色化

虽然海南自由贸易港的建设旨在促进自由贸易,减少贸易壁垒,不可避免地会对各领域的投资项目实行“极简审批”的制度,但生态环境风险防控作为海南自由贸易港建设的重要防线,海南省各级政府应从政府层面做好项目准入绿色化的指引和相关审查。

首先,海南省各级政府可根据生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线,制定外商投资环境准入负面清单(以下简称“三线一单”)。《海南自由贸易港建设总体方案》提出应制定出台海南自由贸易港放宽市场准入特别清单、外商投资准入负面清单。其中,外商投资准入负面清单的制定除了要防范国家安全、贸易、投资、金融、数据流动和公共卫生等领域的重大风险外,还应防范生态环境风险。因此,海南省各级政府应尽快制定行业环境准入负面清单,全面禁止高能耗、高污染、高排放产业和低端制造业发展。

其次,针对未在环境准入负面清单内的行业,海南省各级政府应制定行业准入环境标准,实施“标准制+承诺制”的投资制度。一方面,《海南自由贸易港建设总体方案》提出应建立产业准入环境标准制度,实行严格的进出境环境安全准入管理制度,禁止洋垃圾输入。另一方面,《海南自由贸易港建设总体方案》提出在具有强制性标准的领域,建立“标准制+承诺制”的投资制度,市场主体对符合相关要求作出承诺,即可开展投资经营活动。因此,在涉及污染物排放量较大或可能影响海南省生态环境安全的行业领域,海南省各级政府应制定明确行业准入的环境标准,并要求拟投资企业承诺在建设项目投资及后续经营阶段应符合相关环境标准后才可批准其投资经营活动。

  • 制定“三线一单”,对项目选址绿色化管理

2019年3月,中共海南省委员会、海南省人民政府印发《海南省全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战行动方案》,提出要开展区域空间环境影响评价,建设以“三线一单”为核心的生态环境分区管控体系。此后2019年5月印发的《国家生态文明试验区(海南)实施方案》及2020年6月印发的《海南自由贸易港建设总体方案》都坚持了“三线一单”的管控要求。

海南省各级政府应尽快根据生态环境部印发的《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南(试行)》,结合各行政区域生态环境状况,加快划定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线,严格落实生态环境准入清单,发挥指导各区域按照生态环境要素空间差异性特征合理开展经济建设活动,对项目选址进行绿色化管理,确保建设项目的选址避开重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等生态保护红线。

此外,在土地开发利用方面,海南省各级政府应科学编制《海南省国土空间规划》和各市县国土空间规划,划定全省功能分区和产业空间布局,引导和规范产业发展和城镇化建设。如需要对全省耕地、永久基本农田、林地、建设用地布局调整,则根据《海南自由贸易港建设总体方案》明确授权,海南省各级政府应确保在不突破海南省国土空间规划明确的生态保护红线、永久基本农田面积、耕地和林地保有量、建设用地总规模等重要指标并确保质量不降低的前提下,按照国家规定的条件,对全省耕地、永久基本农田、林地、建设用地布局调整进行审批,并将其纳入海南省和市县国土空间规划。

  • 对项目制定环保合规管理方案并开展环保合规审查

海南省各级政府应对引进项目投资经营活动全生命周期的绿色化实施有效监管,尤其是对高污染、高风险行业和领域应实行重点监管,具体监管方式可通过对引进的投资项目制定环保合规管理方案来实施。企业项目环保合规管理方案可通过聘请第三方专业机构制定,方案内容可包括前期对投资项目的环保合规审查、后续项目环保合规管理重点内容和注意事项及项目关闭退出后的环保合规等。为了督促企业按照环保合规管理方案生产经营,必要时海南省各级政府及生态环境主管部门还可对企业进行定期的环保合规审查,对于未按照环保合规管理方案生产经营存在环境违法行为的企业,相关部门应及时对其依法严惩重罚。

二、企业绿色发展路径及内容

  • 提高政治站位

2018年5月,第八次全国生态环境保护大会提出“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,也是关系民生的重大社会问题。”

自党的十八大以来,中国生态文明建设不断推进,尤其是党的十九大召开后,中国生态文明建设和生态环境保护被提升至前所未有的战略高度,实行最严格的制度、最严密的法治是我国生态文明建设的必然趋势和重要保障。因此,海南自由贸易港的现有企业及拟投资的企业应持续提高政治站位,贯彻落实习近平生态文明思想和党中央、国务院关于海南自由贸易港生态文明建设的重大决策部署,牢固树立“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念,始终坚持“开发利用、生态优先”的原则,严格履行企业生态环保的政治责任和主体责任。

  • 加强企业环保合规管理
  1. 项目投资产业绿色化

企业在海南自由贸易港投资建设的项目从产业规划上就要绿色化,应坚持绿色、循环、低碳理念和生态优先的投资消费模式,避免在高能耗、高污染、高排放产业和低端制造业上投资项目,而应优先投资旅游业、现代服务业、高新技术产业等低碳产业。此外,企业投资新建的项目不应对海南生态环境造成增量压力;对于现有制造业项目,企业可通过技术升级等手段向智能化、绿色化和服务型转变。

  1. 项目全周期环保合规管理
  • 项目选址、布局、规模等要严守“三线一单”

《海南自由贸易港建设总体方案》明确提出,除涉及国家安全、社会稳定、生态保护红线、重大公共利益等国家实行准入管理的领域外,全面放开投资准入。

根据原环境保护部印发的《生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南(试行)》,生态保护红线指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域,是保障和维护国家生态安全的底线和生命线,通常包括具有水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域,以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。

据此,对于拟在海南投资的建设项目,其选址、布局、规模等要避开被划定为生态保护红线的生态功能重要区域或生态环境敏感脆弱区,并严守海南省各级地方政府根据“三线一单”划定的生态环境管控区要求。根据海南省生态环境厅披露,海南省“三线一单”编制工作自2018年底全面启动,截至2020年9月,省级及6个试点市县已完成初步成果,非试点市县中文昌、五指山、白沙等市县工作进展较快。[1]因此,海南自由贸易港的企业应及时跟进海南省“三线一单”的划定工作进展,并依照海南自由贸易港“三线一单”要求决定建设项目的选址、布局和规模。

  • 项目经营过程的环保合规

企业在海南自由贸易港投资建设的项目应做到投资经营活动全生命周期的环保合规,环保合规内容包括环评、排污许可、排放监测、大气污染物排放(移动源和固定源、无组织排放和有组织排放)、水污染物排放、噪声污染、固体废物及危险废物管理、土壤污染防治、环境信息公开和突发环境事件应急管理等十大方面的环保合规。

其中,企业应尤为关注固体废物及危险废物管理方面的环保合规内容。一方面,新固废法自2020年9月1日起实施,新固废法对企业的固废和危废管理提出了很多新义务要求,企业应按照新固废法的规定及时完善企业内部环境管理制度,做好固废危废的环保合规管理,以防范愈加严格的环境法律责任风险。另一方面,最高人民检察院、公安部、生态环境部于2020年7月联合印发《关于严厉打击危险废物环境违法犯罪行为的通知》,组织全国检察机关、公安机关、生态环境部门于2020年7月至11月开展严厉打击危险废物环境违法犯罪行为的活动。危废管理方面的违法行为容易涉嫌污染环境罪,且一旦造成严重的环境污染,还会有后续的生态环境损害赔偿及环境公益诉讼风险,因此海南自由贸易港的企业应特别注意。

  • 项目关闭退出后的环保合规

企业建设项目除在建设及生产经营过程应做到环保合规外,如涉及关闭退出,还要确保退出后不遗留环境违法问题,做到关闭退出环节的环保合规。就土壤污染防治方面,企业如在生产经营过程中对土壤或地下水造成了污染,则企业作为土壤污染责任人在关闭退出后仍负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。[2]此外,企业如被列为土壤污染重点监管单位,其生产经营用地的用途变更或者在其土地使用权收回、转让前,应当由土地使用权人按照规定进行土壤污染状况调查。[3]在固体废物污染防治方面,企业关闭退出前要确保厂区内的固废及危废都依法得到处置,不能随意贮存在厂区内造成潜在的环境污染风险;另,如企业关闭退出涉及尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物贮存设施停止使用的,则企业应当按照国家有关环境保护等规定进行封场,防止造成环境污染和生态破坏[4]

三、以生态环境执法监管引导企业绿色发展

(一)优质服务与严格执法并行

生态环境执法监管应作为引导企业绿色发展的指挥棒。一方面,海南省各级政府及生态环境主管部门可通过优质、细致的生态环境服务及宣传培训,帮助企业建立绿色发展意识,并指引其绿色发展及环保合规的内容、具体路径和方法等。如2020年9月至10月,海南省生态环境厅在海口市、澄迈县、洋浦经济开发区、昌江县、东方市、三亚市、琼海市、定安县开展了8场“生态环境服务进园区、进企业”活动。海南省生态环境厅通过为海南省企业提供全方位、一站式服务,不仅为企业答疑解惑、排忧解难,让企业意识到绿色发展的重要性及环保合规的具体内容,还提高了海南省生态环境服务质量,为服务海南自贸港建设,服务企业绿色发展提供了良好助力。

另一方面,海南省各级生态环境主管部门应通过严格执法来倒逼企业绿色发展,通过纠正企业环境违法排污乱象,压实企业及其主要负责人生态环境保护责任,让企业认识到哪些环境违法行为不可为,从而推动企业绿色发展及环保合规成为常态。

(二)杜绝不作为、慢作为、乱作为

中央生态环境保护督察是党中央、国务院推进生态文明建设和生态环境保护工作的重大制度创新,由督企发展到督政督企并举和党政同责,体现了对政府部门以问责促尽责、环保不履责便问责的工作导向正在强化。因此,海南省各级政府及生态环境主管在海南自由贸易港建设中应积极作为,牢固树立正确的政绩观,牢牢守住生态底线,坚持最严格的生态环境保护制度,落实环境保护“党政同责、一岗双责”。不仅在项目准入及项目生产经营中要定期对企业的环境违法问题依法进行查处并督促其整改,对于两轮中央环保督察已反馈的问题,应列出整改清单,明确整改时间、整改措施和责任领导,加大力度全面开展生态环保领域存在问题的整治,坚决杜绝不作为、慢作为、乱作为等失职失责的情形。

(三)先试先行环保合规优惠举措促进企业绿色发展

《海南自由贸易港建设总体方案》对海南自由贸易港的战略定位之一是国家生态文明试验区,授权了海南自由贸易港在建设过程中可以在生态环境制度改革及促进企业绿色发展等方面先试先行一些举措,为推进全国生态文明建设探索新经验。因此,海南省各级政府及生态环境主管部门应利用好这些政策,先试先行环保合规优惠举措来促进企业绿色发展。

如海南省可推行“环保合规不起诉”制度。目前,各地检察院在认罪认罚从宽、相对不起诉等已存制度和检察建议等现存机制下正在积极展开企业合规不起诉的探索。在环保合规领域,海南自由贸易港也可探索建立环保合规不起诉机制,以此鼓励企业绿色发展,加强自身环保合规管理。对于企业法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员,如有证据证明其积极参加政府组织的环保合规培训等活动,并有效组织开展了企业内部的环保合规管理工作,则可以探索对其从轻或减轻处罚,以此促进企业领导和管理人员的绿色发展和环保责任意识,引导其带领企业环保合规绿色发展,在经济发展的同时,能够积极创造一流的生态环境。

四、结语

正如海南省生态环境厅副厅长孔令辉所述,“绿水青山、碧海蓝天是海南自贸港的最强优势和最大本钱,保护好生态环境优势,就保住了海南发展的金饭碗,也为未来更美的发展留下更多的想象空间。”[5]海南自由贸易港高质量高标准的建设离不开海南生态环境的保护,无论是企业还是当地政府部门,都应牢固树立生态优先,绿色发展的理念,像对待生命一样对待生态环境,实行最严格的生态环境保护制度,实现生态环境保护和创一流营商环境同频共振,共同发展,共同谱写美丽中国海南新篇章。

[1] 海南省生态环境厅,“海南不遗余力 全力推进“三线一单”编制工作”,http://hnsthb.hainan.gov.cn/ywdt/zwdt/202005/t20200520_2791618.html, 2010年10月22日最后访问;《海南省生态环境厅关于进一步做好各市县“三线一单”编制工作的通知》,http://hnsthb.hainan.gov.cn/xxgk/0200/0202/hjywgl/hjyxpj/202009/t20200911_2849293.html, 2020年10月22日最后访问。

[2] 《中华人民共和国土壤污染防治法》第四十五条。

[3] 《中华人民共和国土壤污染防治法》第六十七条。

[4] 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(2020修订)第四十二条第三款。

[5] 新华网,为更美发展“留白”——海南自贸港的生态坚守,http://www.hi.chinanews.com.cn/hnnew/2020-09-10/542397.html, 2020年10月20日最后访问。