樊荣、刘萧嘉、刘毅 公司业务部 金杜律师事务所
经过近十年的高速发展，我国光伏发电产业已经逐渐成为具有国际竞争力的优势产业。今年12月国务院新闻办公室发布的《新时代的中国能源发展》白皮书显示，我国可再生能源开发利用规模快速扩大，其中光伏发电累计装机容量已居世界首位。
取得举世瞩目成果的同时，光伏发电项目用地问题也逐渐凸显：经过十年的“跑马圈地”，适合开发建设光伏项目的存量建设用地已逐渐接近饱和状态。由于我国实行控制建设用地总量、对耕地给与特殊保护的供地政策，因此严格按照规定以光伏阵列区所占面积办理建设用地审批手续的方式建设光伏项目，无疑将大幅提高发电企业的用地成本。因此，随着光伏发电模式的不断创新，选择未利用地（如戈壁、荒漠、荒草地等）开发建设光伏项目，或者选择将光伏项目与农田、草地、林地等性质的土地相结合，在立体空间利用上建设互补共存的复合型光伏项目成为了新型发电模式。由于复合型光伏项目把光伏和农林牧渔业相结合，在立体利用空间的同时，输出了清洁能源的新型发电模式，因此我国针对复合型光伏项目用地作出了特殊规定。
那么，复合型光伏项目应遵守怎样的用地规定呢？国土资源部及相关部门自2015年起至今出台的相关政策在监管态度上呈现出由限制到支持的转变，在《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》、《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》等文件中对此问题作出了明确答复：复合型光伏项目用地适用差别化的用地政策，其光伏方阵占用除永久基本农田以外的农用地时，无需改变原用地性质，无需办理建设用地审批手续。下文将对复合型光伏项目用地规范进行详细盘点。
一、部门规章盘点
国家层面首次提到应当实施差别化用地政策以支持新业态发展是在2015年出台的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》中，该文重点对于使用未利用地的光伏、风力发电项目用地合规性给出了支持性政策依据：光伏、风力发电等项目使用未利用地时，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途。
然而，对于使用农用地的复合型项目是否可以在不占压土地、不改变地表形态时按照原地类认定的问题，上述意见并未进行明确，因此众多的发电企业以及各地区国土部门在实操中对于复合型光伏项目的用地合规标准依然存在不少的疑问。在2016年，天津市国土局向国土资源部发函，就光伏发电用地的一系列问题进行请示，对此，国土资源部于2016年10月13日回复了《国土资源部办公厅关于光伏发电用地有关事项的函》，明确了对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵面积在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续。这一复函发布后，由于其严格要求使用农用地建设的光伏项目的均需要按照建设用地管理，未排除复合型项目的用地模式，天津市国土局曾一度暂停了农光互补、渔光互补光伏项目的用地预审，对于已经提交的用地预审或需要进行建设用地变更后才能通过。由此，各地对于农光、渔光等复合型光伏项目用地的审批也维持着较为谨慎的态度。行业内人士表示，“如果农业光伏全部按照建设用地处理，以20MW的电站为例，光新增的土地成本就要超过2000万，如果在建设用地费用高的地区，这个支出还要更大。”此外，除了项目开发成本增加，由于建设用地实行的是总量管理，光伏项目因为占地面积较大，获得审批通过转建的可能性也较小。
复合型光伏项目的用地政策在2017年9月《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（下称“8号文”）、2018年发布的《光伏扶贫电站管理办法》和2019年4月《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（下称“《2019工作指引》”）发布之后逐渐明朗化。8号文和《2019工作指引》要求各地省级能源、国土资源主管部门研究提出本地区光伏复合项目建设要求和认定标准。在此基础上，对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，其光伏方阵在占用除永久基本农田以外的农用地时无需办理转建手续，在保障农用地可持续利用的前提下也可不改变原用地性质。其中，农用地、未利用地按照土地调查成果认定，光伏方阵用地面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号）核定。《光伏扶贫电站管理办法》更是直接对光伏企业采取农光、牧光、渔光等复合方式开发项目、以市场化收益支持扶贫进行了鼓励。这对于光伏行业的发展可谓意义非凡。
国家层面出台的上述相关规定对于复合型光伏项目的监管呈现出从紧到松的趋势，由一刀切的管理模式再到出台了有针对性的特殊用地政策支持，显示了国家对于促进复合型光伏项目发展的积极与鼓励态度。但是，我国在国家层面并未明确各地区的光伏复合项目建设要求和认定标准。
8号文要求省级能源局、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。鉴于此，自2017年底开始，已经有山东省、浙江省、河北省、海南省、陕西省、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区、天津市等地区陆续出台了8号文的配套政策以及明确的光伏复合项目认定标准。在已出台相关政策的省份如甘肃、安徽、湖南等地，其规范内容多集中在建设高度与间距等技术角度，而并未针对“复合”项目提出特定要求还有大部分地区甚至尚未对光伏复合项目给出明确的认定标准，这也导致各地在判定项目是否属于“复合光伏项目”及是否可以享受相应政策优惠时存在无法可依的情况，给发电企业和行业投资人判断项目风险带来了一定程度的不便。相信这一现状将在各地陆续出台配套实施细则之后得到进一步的解决。
二、地方法规、规章盘点
8号文要求各地研究提出本地区光伏复合项目建设要求（含光伏方阵架设高度）、认定标准，并明确监管措施。基于该意见，2017年底至今下述省市自治区陆续出台了相关规定：
| 地区 | 规范名称 | 相关内容 |
| 西藏自治区 | 西藏自治区能源局、西藏自治区国土资源厅联合发布《西藏自治区光伏复合项目建设要求和认定标准（暂行）的通知》（藏能源[2018]43号） |
项目认定标准：利用光伏发电融合农业、牧业、林业、渔业及其他业态一体建设的项目。 项目建设要求：支架高度应根据地表植被的生长成熟高度和光伏项目建设方案科学合理确定。牧光互补项目太阳能板底端不低于1.5米；农光互补项目太阳能板底端不低于2.1米；林光互补项目光伏支架不得低于所种植树木最高点1米以上，且不得影响树木生长；渔光互补项目只能在水面上建设，组件底端不低于水面0.6米。受地形限制的，高度非达标支架不得超过全部支架总量的10％。 项目用地管理：不得改变原土地地类和土地用途。对使用永久基本农田和基本草原以外的农用地开展光伏复合项目建设的，除桩基用地外，光伏阵列区严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒、开垦草原及挖沙采石活动。 |
| 天津市 | 天津市国土资源和房屋管理局、天津市发改委联合发布《关于规范光伏发电产业用地管理的通知》（津国土房资函字[2017] 1741号） |
项目认定标准：根据国土资规〔2017〕8号文件确定的光伏复合项目。 项目建设要求：对光伏复合项目，光伏方阵架设在一般耕地或其他农用地上的，光伏组件最低沿应高于地面2.5米、应高于最高水位0.6米；桩基间列间距应大于4米，行间距应大于6.5米； 项目用地管理：对使用一般耕地布设光伏方阵的情形，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒；对变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。 |
| 山东省 | 山东省国土厅、山东省扶贫开发领导小组办公室、山东省发展和改革委员会联合发布《关于保障和规范光伏发电产业项目用地管理的通知》（鲁国土资规[2018]4号） |
项目认定标准：光伏复合发电项目包括农光互补、渔光互补发电项目等。 项目用地管理：对于光伏方阵设施布设在农用地上的，在对土地不形成实际压占、不改变地表形态、不影响农业生产的前提下，可按原地类认定，不改变土地用途。采用直埋电缆方式敷设集电线路用地，可按原地类、原用途管理。项目动工建设前，由项目单位编制土地复合利用方案，报当地县级国土资源部门备案。光伏复合项目的变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础设施用地，按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续。 项目建设要求：原则上，光伏方阵布设在农用地上的，组件最低沿应高于地面2.5米，桩基列间距应大于4米、行间距应大于10米，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。场内道路用地可按农村道路管理，宽度不得超过4米；光伏方阵布设在水面上的，组件最低沿应高于最高水位0.6米。 |
| 浙江省 | 浙江省发展和改革委员会发布《关于进一步促进浙江省地面光伏电站健康发展的通知》（征求意见稿） |
项目建设要求：新建复合地面光伏电站光伏组件安装高度最低处不低于2米，方阵前后阵列中心间距原则上不少于7米，光伏方阵下方可进行机械化农作物耕作。光伏组件覆盖密度满足农林作物透光要求，不破坏耕作层，确保地面正常开展农（林）业种植。渔光互补光伏电站光伏组件覆盖密度需不影响水质，适合渔业养殖。在水产养殖场所设置光伏组件不得影响水质、水产养殖和产品捕捞。 项目验收要求：地面光伏电站需由属地发改部门组织国土、农业、水利、林业、电力等相关部门进行整体验收，电站并网时需初步完成土地改良、农林作物种植（渔业养殖）等工作。 项目经营要求：已建和新建复合地面光伏电站需严格开展农（林、渔）业种植（养殖），切实发挥项目综合效益。项目业主每年底需向地方发改、农业、林业、海洋渔业等部门提交下年度农（林、渔）业生产计划，地方部门应予以配合支持，并定期检查和督促落实。 |
| 广西壮族自治区 | 广西壮族自治区能源局和广西壮族自治区国土资源厅联合下发《关于规范我区光伏发电站用地管理的通知》（桂能新能[2018]23号） |
项目认定标准：根据国土资规〔2017〕8号文件确定的光伏复合项目，包括农光或林光互补项目、渔光互补项目。 项目建设要求： 农光或林光互补项目：鼓励在既有农林业设施、或养殖大棚上敷设光伏组件,在大棚下面开展农业、苗圃或养殖。农光互补项目的光伏组件最低沿应高于地面2.5米，桩基间距大于4米，行间距应大于6米。 渔光互补项目：渔光互补项目应在已有的水库水面、河流水面、湖泊水面或坑塘水面上建设或者通过改造后建设光伏发电项目,严禁在农用地上挖塘建设光伏发电项目。渔光互补项目（不含漂浮式光伏发电项目）的光伏组件最低沿应高于最高水位0.6米。 项目用地管理（土地综合利用方案制度）： 对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复合项目，其光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。 渔光互补、农光互补和林光互补项目等光伏复合项目应科学制定土地综合利用方案,保障农用地可持续利用，避免对农业生产造成影响，并作为参与年度配置光伏建设指标的竞争条件。列入年度建设方案的光伏复合项目，应将土地综合利用方案同时报当地县级能源主管部门、国土资源主管部门备案。 光伏复合项目要严格落实项目土地综合利用方案，切实开展种植、养殖,提高土地综合利用效率，严禁抛荒、撂荒、破坏耕作层。未按备案的土地综合利用方案实施的，由自治区能源主管部门会同有关部门责令整改到位，如经查实未整改或整改不到位的，自治区能源主管部门将视情况削减或取消其建设规模指标。造成耕地抛荒、撂荒、破坏耕作层的，由当地县级国土资源主管部门责令限期整改,依法复垦复耕,整改不到位的应依法补办农用地转用和土地征收手续；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 |
| 宁夏回族自治区 | 宁夏回族自治区发改委、和宁夏回族自治区国土资源厅联合发布《关于规范光伏发电产业发展有关事项的通知》（宁发改能源(发展)[2018]118号） |
项目认定标准：光伏复合项目是指对农用地进行复合利用的光伏发电项目，包括农光互补、渔光互补、牧光互补及其他“光伏+”模式的光伏复合项目。 项目建设要求及用地管理：地面光伏复合项目电池板组件最低沿须高于地面1.5米。企业须编制土地复合利用方案，在项目所在地发改、国土部门报备。此类项目，以发改部门备案文件为依据，办理用地预审、报批。 |
| 河北省 | 河北省发展和改革委员会、河北省自然资源厅联合发布《关于规范光伏复合项目用地管理有关事项的通知》（冀发改能源[2019]1104号） |
项目认定标准：光伏复合项目是指使用永久基本农田以外的农用地进行复合利用的光伏发电项目，包括农光互补、渔光互补等。鼓励利用既有农业设施、水库水面、河流水面、湖泊水面或坑塘水面建设光伏复合项目。 项目建设要求：组件最低沿应高于地面2.5米，桩基列间距应大于4米、行间距应大于6.5米。在水面建设的光伏复合项目，在满足光伏发电规程规范要求的前提下，各地自行制定建设标准。 项目用地管理：光伏复合项目光伏方阵设施布设在农用地上的，在对土地不形成实际压占、不改变地表形态、不影响农业生产的前提下，可按原地类认定，不改变土地用途；除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒；项目变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续，场内道路用地可按农村道路用地管理；采用直埋电缆方式敷设集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。 |
| 海南省 |
海南省自然资源和规划厅、海南省发展和改革委员会、海南省扶贫工作办公室联合发布《关于进一步保障和规范光伏发电产业项目用地管理的通知》 （琼自然资规[2020]2号） |
项目认定标准：光伏复合项目，是指利用农用地（永久基本农田和一般耕地中的水田除外）复合建设的光伏发电项目，包括农光互补、渔光互补等。 项目建设要求：新建农光互补项目的光伏方阵组件最低沿应高于地面2米，桩基列间距应不小于3.5米，行间距应不小于2.5米；场内道路用地应合理布局，可按农村道路管理，宽度不得超过4米；对使用旱地和水浇地布设光伏方阵的，光伏支架应采用螺旋钢管桩等新工艺做基础，避免破坏耕作层，严禁硬化地面，严禁抛荒、撂荒。新建渔光互补项目应在已有的坑塘水面上建设，严禁在农用地上挖塘建设光伏发电项目；新建渔光互补项目(不含漂浮式光伏发电项目)的光伏组件最低沿应高于最高水位0.6米。 项目用地管理：光伏方阵布设在农用地上，对土地不形成实际压占、不改变地表形态、不影响农业生产的，可按原地类认定，不改变土地用途，占用旱地及水浇地的不需落实占补平衡，用地可以租赁等方式取得，双方签订补偿协议。占地面积超过100平方米的变电站及运行管理中心用地和占地面积超过100平方米的集电线路杆塔基础设施用地，按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续，不超过100平方米的，可按《海南省人民政府关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见（试行）》（琼府〔2019〕13号）有关规定，按土地现状用途管理。采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，在不影响农业生产的前提下，实行与光伏方阵用地同样的管理方式，可按原地类、原用途管理。 |
| 陕西省 | 《关于规范光伏复合项目用地管理的通知》（陕发改新能源[2020]933号） |
项目认定标准：光伏发电复合项目包括农光互补、林光互补、渔光互补等。 项目用地管理：光伏发电站项目用地中按农用地、未利用地管理的，除桩基础用地外，不得硬化地面、破坏耕作层，否则，应当依法办理建设用地审批手续，未办理审批手续的，按违法用地查处。对于光伏阵列等设施架设在农用地上，在对土地不造成实际压占、不改变地表形态、不影响农业生产的前提下，可按原地类认定，不改变土地用途。对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，采用直埋电缆方式敷设集电线路用地，可按原地类、原用途管理。光伏复合项目的变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础设施用地，按建设用地管理，依法办理建设用地审批手续。 项目建设标准： 固定安装方式：组件最低点距地不小于2.5米，建议基础采用单排桩形式，桩基础东西向间距不小于4.5米，桩基础南北向间距不小于8米； 固定可调安装方式：除最大调节角度外(非耕种季节)，其余调节角度下组件最低点距地不小于2.5米，桩基础东西向间距不小于4.5米，桩基础南北向间距不小于8米； 平单轴安装方式(联动和单排驱动)：组件及连动杆最低点距地不小于2.5米，桩基础南北向间距不小于6米，桩基础东西向间距不小于6米； 林光互补：林光互补项目光伏支架最低点不得低于所种植树木最高点1米，桩基础的要求同地面电站； 渔光互补：光伏阵列安装在水面上的，组件最低点应高于最高水位0.6米，桩基础的要求同地面电站。 |