樊荣 安筱可 刘毅 公司业务部 金杜律师事务所
我们通过“聚焦新能源”专栏上一期的文章——《风光电新能源项目的“基石”——使用项目用地的基本原则》，为大家简要介绍了风光电新能源项目用地的基本原则。本文将为大家详解光伏发电和风力发电项目各功能分区应遵循的具体用地规定。
一、光伏发电项目
通常来讲，光伏电站按照各组成部分功能不同，以及建设时是否改变地表、是否永久压占土地等因素，可以大致分为四类用地区域：光伏方阵用地、变电站及运行管理中心用地、集电线路用地和场内道路用地[1]。四类功能分区可以使用的地类可以归纳如下：
1. 光伏方阵用地
光伏方阵用地包括组件用地、逆变器室及箱变用地、方阵场内道路用地等[2]。该类用地中，特别是光伏组件部分，其用地和建设与一般不动产开发建设存在一定差异：铺设光伏列阵时需在地面安装列阵支架，通常只占用地面四个点位，在支架上架空安装光伏板，铺设时形态上类似于在地面上放置了一张“桌子”，而非将地面直接全部硬化并铺设光伏板。因此，我国针对光伏方阵用地出台了有针对性的规定：
根据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》[3]、《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》[4]及《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》[5]的规定，光伏方阵占用不同地类应遵守不同的用地规则：
（1）光伏方阵使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级国土资源主管部门备案。
（2）光伏方阵使用农用地的，针对不同项目类型可进一步细分：
（a)针对单一型光伏发电项目，光伏方阵使用农用地的，应当办理建设用地审批手续。
(b)针对国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，以及符合项目当地建设要求和认定标准的光伏复合项目，其光伏方阵用地使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质，即无需办理建设用地审批手续。其中对于使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形，应当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面、破坏耕作层，严禁抛荒、撂荒。
2. 变电站及运行管理中心用地
变电站及运行管理中心用地通常包括变电站用地和生活服务设施用地。变电站用地包括生产建筑用地和辅助生产建筑用地。生产建筑用地包括升压设备、变配电设备、变电站控制室（升压设备控制、变配电设备控制、其他设备控制）用地；辅助生产建筑用地包括光伏发电站中控室、计算机室、站用配电室、电工实验室、通信室、库房、办公室、会议室、停车场等设施用地。生活服务设施用地包括职工宿舍、食堂、活动中心等设施用地[6]。
与光伏方阵用地不同，变电站及运行管理中心用地区域通常会进行硬化并在地面上建设永久性建筑物，因此变电站及运行管理中心用地通常属于永久性建设用地[7]。光伏项目的变电站及运行管理中心用地无论使用未利用地还是农用地，均应根据《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》的规定，办理建设用地审批手续，不得以租赁方式取得。
3. 光伏发电站集电线路用地
光伏发电站集电线路通常采用集电线路杆塔和直埋电缆两种方式建设送出线路[8]，不同的建设方式应适用不同的用地规定：
- 采用集电线路杆塔方式建设送出线路的，无论是单一型光伏项目还是复合型光伏项目，由于送出线路塔基属于永久用地，因此根据《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》的规定，集电线路杆塔基用地应当依法办理建设用地审批手续。但是，实操中存在“以偿代征”的模式，即针对塔基部分，在当地有明确规定的前提下，可以按照当地规定，采取一次性补偿的方式，无需另行办理建设用地审批手续。
- 采用直埋电缆方式敷设的复合型光伏项目集电线路用地，不必然需要办理建设用地审批手续，其用地管理模式与光伏方阵用地管理模式相同。
4. 光伏发电站场内道路用地
光伏发电站场内道路用地是指保证项目生产运营的场区内部运行道路，通常分为光伏发电站进场路（场外部分）和通往场外的道路用地（场内部分）[9]。单一型光伏项目和复合型光伏项目场内道路用地的管理模式不同，概括来讲：
- 单一型光伏发电项目场内道路用地，根据《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》的规定，应当办理建设用地审批手续。
- 复合光伏项目场内道路用地，可按农村道路用地管理，无需另行办理建设用地审批手续。
二、风力发电项目
风力发电项目按照项目位置可以分为陆上风电项目和海上风电项目，本期文章旨在介绍新能源项目“用地原则”，因此仅简要介绍陆上风电项目不同功能分区的用地原则。根据《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》[10]和《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》[11]，陆上风电项目主要遵循的用地原则为：对于被列为“占用永久用地”的部分，应当办理建设用地审批手续。对于使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的风力发电项目，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁等方式取得，无需办理建设用地审批手续。
与光伏项目类似，陆上风电项目的各个组成部分，亦可以按照功能进行分区，每一分区可以使用的地类不同。根据《电力工程项目建设用地指标（风电场）》[12]的规定，风电项目用地可以分为五类：风电机组用地、机组变电站用地、集电线路用地、升压变电站及运行管理中心用地以及交通工程用地。五类功能分区所使用的地类可归纳为：
1. 风电机组用地
风电机组用地主要用于安装风机，属于永久用地[13]，应当按照建设用地管理，取得相应土地的建设用地使用权。风电机组用地面积通常根据每台风机的风电机组基础底板外轮廓尺寸计算[14]。
陆上风电项目所用的风机塔筒高度可达100米、叶片长度可达六七十米，在施工阶段往往需要占用比完工运营后更多的土地，用于进行风电机组运输、拼装、吊装等。例如，单个风机占地预计为20m*20m的范围，通常对应的每个风机的拼装、安装场地尺寸可能扩大为50m*50m。因此，风电机组拼装、安装区域可使用临时用地[15]。临时施工部分用地应在施工阶段办理相应的临时用地手续，在完成施工后恢复地貌，因此不需要按照建设用地管理，取得建设用地使用权。
但是，实操中部分风电项目的风机永久用地区域时常出现“以租代征”的情况，即不对风电机组永久压占土地部分征地，而是通过租赁或向村民支付补偿费用的方式使用土地，此种用地模式违背了土地用途管制制度下的风电项目用地原则，存在被主管机关要求责令限期改正，没收违法所得，并处罚款甚至拆除的风险。
2. 机组变电站用地
机组变电站用地通常用于建设箱式变电站（非箱式变电站采用较少）[16]等永久性建筑，因此为永久用地，用地指标按基础外轮廓尺寸计算[17]。当风电机组变电站放置在机舱内或悬挂于塔筒上时，不再单独计算用地面积[18]。
3. 集电线路用地
集电线路用地可以大致分为电缆线路用地和架空线路用地。
- 针对电缆线路用地，当风电场10kv、35kv集电线路采用电缆沟敷设方式时，需要设置支架、排水设施，属于永久用地[19]；当风电场10kv、35kv集电线路采用直埋电缆敷设方式时，用地为临时用地，不计算在用地指标范围内[20]。
- 针对架空线路用地，当风电场10kV、35kV集电线路采用架空线路架设时，只计算杆塔基础用地，杆塔基础用地为永久用地[21]
4. 升压变电站及运行管理中心用地
升压变电站用地包括生产建筑用地和辅助生产建筑用地，内涵与上文介绍的光伏项目变电站及运行管理中心用地相似，亦常用于建设永久性建筑物，因此属于永久用地[22]。
5. 交通工程用地
风电场交通工程用地包括对外交通道路和场内交通道路用地。对外交通道路和运行期检修道路由于进行了地面硬化而属于永久用地[23]；施工期施工道路用地通常在工程建设完成后恢复原有地貌，因此属于临时用地[24]，不需要按照建设用地管理，取得建设用地使用权。
上文我们介绍了光伏电站和陆上风电站不同功能分区的用地规定。针对风光电新能源项目占用特殊用地的法律风险、项目建设、运营各阶段常见的法律问题，我们会通过“聚焦新能源”专栏陆续为大家详细介绍。
[1] 《国土资源部解读<光伏发电站工程项目用地控制指标>》，全文详见中央政府门户网站，网址：http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/11/content_5022694.htm
[2] 《光伏发电站工程项目用地控制指标》第3.1条。
[3] 《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，由国土资源部(已撤销) 、国家发展和改革委员会、科学技术部、工业和信息化部、住房和城乡建设部以及商务部发布，于2015年9月18日生效。
[4] 《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》，由国土资源部(已撤销)、 国务院扶贫开发领导小组以及国家能源局发布，于2017年9月25日生效。
[5] 《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》，由自然资源部发布，于2019年4月24日生效。
[6] 《光伏发电站工程项目用地控制指标》第4.2条和第4.3条。
[7] 《光伏发电站工程项目用地控制指标》第4.1条。
[8] 《光伏发电站工程项目用地控制指标》第5.1条。
[9] 《光伏发电站工程项目用地控制指标》第6.1~6.3条。
[10] 《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》，由自然资源部发布，于2019年4月24日生效。
[11] 《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，由国土资源部(已撤销)、 国家发展和改革委员会、科学技术部、工业和信息化部、住房和城乡建设部以及商务部发布，于2015年9月18日生效。
[12] 《电力工程项目建设用地指标（风电场）》，由住房和城乡建设部、国土资源部以及国家电力监管委员会发布，于2012年3月1日生效。
[13] 《电力工程项目建设用地指标（风电场）》第3.1.1条。
[14] 《电力工程项目建设用地指标（风电场）》第3.1.2条。
[15] 《电力工程项目建设用地指标（风电场）附录A》第A.0.1条。
[16] 《电力工程项目建设用地指标（风电场）条文说明》第3.2.1条。
[17] 《电力工程项目建设用地指标（风电场）》第3.2.1条。
[18] 《电力工程项目建设用地指标（风电场）》第3.2.3条
[19] 《电力工程项目建设用地指标（风电场）》第4.1.1条。
[20] 《电力工程项目建设用地指标（风电场）》第4.1.2条。
[21] 《电力工程项目建设用地指标（风电场）》第4.2.1条。
[22] 《电力工程项目建设用地指标（风电场）》第5.01条。
[23] 《电力工程项目建设用地指标（风电场）》第6.03条。
[24] 《电力工程项目建设用地指标（风电场）条文说明》第6.0.5条。