律师证券业务工作底稿的电子化

作者：彭晋 王涵盈 金融证券部 金杜律师事务所

2021年1月1日开始实施的新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》），为“档案信息化建设”单设了一个章节，首次明确规定电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用，并鼓励和支持档案馆和机关、团体等推进传统载体档案数字化。

在电子数据、电子文件日益成为主流信息载体的今天，律师证券业务工作底稿是否也可以以电子形式留存及归档或者仅以电子形式留存及归档？在新《档案法》积极推进电子档案管理信息系统建设的背景下，本文通过考察现行政策法规对电子文件及电子档案证据效力的认可，并结合证券公司投行类业务工作底稿电子化建设的政策实践，旨在思考新《档案法》对律师证券业务工作底稿电子化建设的影响。

• 现行法规对律师证券业务工作底稿的要求

《中华人民共和国证券法》（2019修订）第一百六十二条规定，“证券服务机构应当妥善保存客户委托文件、核查和验证资料、工作底稿以及与质量控制、内部管理、业务经营有关的信息和资料，任何人不得泄露、隐匿、伪造、篡改或者毁损。上述信息和资料的保存期限不得少于十年，自业务委托结束之日起算。”

《律师事务所从事证券法律业务管理办法》（中国证券监督管理委员会、司法部令第41号，自2007年5月1日起施行，以下简称《管理办法》）第十八条规定，“律师应当归类整理核查和验证中形成的工作记录和获取的材料，并对法律意见书等文件中各具体意见所依据的事实、国家相关规定以及律师的分析判断作出说明，形成记录清晰的工作底稿。”

《律师事务所证券法律业务执业规则（试行）》（证监会司法部公告[2010]33号，自2011年1月1日起施行，以下简称《执业规则》） 第三十九条规定，“律师事务所应当完整保存在出具法律意见书过程中形成的工作记录，以及在工作中获取的所有文件、资料，及时制作工作底稿。工作底稿是判断律师是否勤勉尽责的重要证据。中国证监会及其派出机构可根据监管工作需要调阅、检查工作底稿。第四十一条规定，工作底稿内容应当真实、完整，记录清晰，标明目录索引和页码，由律师事务所指派的律师签名，并加盖律师事务所公章。”

《公开发行证券公司信息披露的编报规则第12号——公开发行证券的法律意见书和律师工作报告》（证监发[2001]37号，以下简称《编报规则第12号》）第十三条规定，“律师在制作法律意见书和律师工作报告的同时，应制作工作底稿。前款所称工作底稿是指律师在为证券发行人制作法律意见书和律师工作报告过程中形成的工作记录及在工作中获取的所有文件、会议纪要、谈话记录等资料。第十五条规定，工作底稿的正式文本应由两名以上律师签名，其所在的律师事务所加盖公章，其内容应真实、完整、记录清晰，并标明索引编号及顺序号码。”

现行法规对律师证券业务工作底稿的形式要求主要体现在《管理办法》《执业规则》《编报规则第12号》中，而该等规定自制定至今已有十至二十年的时间。从上述具体规定看出，对律师证券业务工作底稿的形式要求均是针对纸质工作底稿，如要求全套工作底稿需要由律师签名、律师事务所盖章，并未考虑适用于电子工作底稿的形式规则。而在近年来证监会及其派出机构、交易所对律师事务所进行证券业务检查的过程中也并未明确放松对律师提供纸质工作底稿的形式要求。

• 律师证券业务工作底稿电子化的内涵

国家档案局发布的《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）将“电子文件”定义为：“国家机构、社会组织或个人在履行其法定职责或处理事务过程中，通过计算机等电子设备形成、办理、传输和存储的数字格式的各种信息记录。”，将“电子档案”定义为：“具有凭证、查考和保存价值并归档保存的电子文件。”

结合律师在证券业务过程中获取的材料和形成的工作记录等工作底稿的具体形式，律师证券业务工作底稿电子化至少需要包括两个方面的内容：第一，纸质工作底稿电子化存储，即针对业务过程中获取的原始形式为纸质载体的工作底稿（如客户提供的客户拥有的主要财产权属证书、客户与交易对方签章的业务合同、相关主管机关颁发的批准文件、营业执照、业务经营许可证及其他证照的原件等）通过拍照、扫描等方式形成图像、电子文件等数字格式进行存储并在工作底稿电子化管理系统中归档；第二，通过工作底稿电子化管理系统将在业务过程中通过计算机等电子设备传输获得或进行核查形成的文档、图片、音频、视频等电子文件载体的工作底稿（如律师针对相关事项向相关人员进行访谈而形成的录音、录像资料、律师进行网络核查保存的截屏等）直接存储并归档。

在“无纸化办公”、电子商务、电子政务的积极推进，电子合同、电子票据、电子印章、电子签名等电子交易记录的广泛应用的背景下，对于律师证券业务工作底稿电子化的内涵我们更关注的是上述第二方面的内容，电子文件相较纸质文件具有完全不同的内容、结构和背景[1]。工作底稿的电子化不应仅仅局限在将纸质工作底稿转化为电子文件形式进行归档，而是应当确立工作底稿可以以独立于纸质形式的电子文件形式留存。

• 电子文件及电子档案证据的效力

2020年5月1日起施行的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《民事证据规定》）对电子数据证据的范围进行了细化规定，从电子介质中的信息扩展到了信息、电子文件（第四项“文档、图片、音频、视频、数字证书、计算机程序等电子文件”）[2]。同时，针对电子数据真实性审查内容和标准，《民事证据规定》第94条第1款规定了五种可以推定电子证据为真实的情形：“电子数据存在下列情形的，人民法院可以确认其真实性，但有足以反驳的相反证据的除外：……（四）以档案管理方式保管的；……。”

国务院于2019年4月发布的第716号令《关于在线政务服务的若干规定》中就明确要求，“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交。除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力。” 该文件首次以行政法规的形式认可了电子档案的法律效力，同时提出允许电子档案单套管理需“符合档案管理要求”的限定条件。

新《档案法》第三十七条规定，“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。电子档案管理办法由国家档案主管部门会同有关部门制定。”首次以法律形式认可了电子档案的法律效力，同时明确了电子档案的合法构成要件，即“来源可靠、程序规范、要素合规”。

在司法领域，《民事证据规定》进一步细化明确了电子文件作为诉讼证据的具体形式，国务院近年来颁布的政策要求及新《档案法》均明确了电子档案与传统载体档案具有同等效力。

• 证券公司投行类业务工作底稿电子化管理的政策实践

相比较对律师证券业务工作底稿的形式要求，证监会对证券公司投行类工作底稿早已明确规定可以纸质文档、电子文档或者其它介质形式的文档留存。《证券发行上市保荐业务工作底稿指引》（中国证券监督管理委员会公告（2009）5号）第八条规定，“工作底稿可以纸质文档、电子文档或者其它介质形式的文档留存，其中重要的工作底稿应当采用纸质文档的形式。以纸质以外的其它介质形式存在的工作底稿，应当以可独立保存的形式留存。”《证券公司投资银行类业务内部控制指引》（证监会公告（2018）6号）第八十六条规定，“工作底稿可以纸质文档、电子文档或者其它介质形式的文档留存。重要的工作底稿应当采用纸质文档的形式。以纸质以外的其它介质形式存在的工作底稿，应当以可独立保存的形式留存。有条件的证券公司应当建立工作底稿电子化存管制度，实现工作底稿的实时上传查证和工作留痕的完整记录。”

2020年2月，中国证券业协会发布并实施《证券公司投资银行类业务工作底稿电子化管理系统建设指引》（以下简称《投行底稿系统建设指引》），对证券公司投行类业务工作底稿电子化管理系统的建设制定了具体执行、系统运行、自律管理的要求。其第十四条规定，“证券公司原则上应确保电子底稿内容与纸质底稿内容保持一致。”第十八条规定，“证券公司各类业务的纸质及电子工作底稿保存期限应保持一致，且不低于相关法律法规规定的年限。”

2019年12月，国家档案局发布《证券业务档案管理规范》（DA/T79—2019，于2020年5月1日实施）[3]，第4.4条规定，“证券公司在做好纸质载体业务档案管理的同时，应将业务电子文件归档和电子档案管理纳入本单位信息化建设和档案工作规划、计划配备必要的人员、资金和设施设备，为证券业务电子文件归档和电子档案管理提供保障。”第4.5 条规定，“证券业务档案同时具有纸质与电子两种载体时，应在内容、相关说明及描述上保持纸质档案与电子档案之间的有机联系。”

科创板注册制出台后，首次推行电子化审核[4]，首次明确要求保荐人应当以电子文档形式报送保荐工作底稿[5]，同时根据上述规定，对证券公司投行类工作底稿的留存及归档形式也并未要求对纸质工作底稿及电子工作底稿进行完全的双套管理。

2020年11月23日，国家档案局发布《电子档案单套管理一般要求（征求意见稿）》[6]，其引言中提出，“随着信息技术的迅猛发展，电子档案日益成为信息记录、传输、交换、利用与共享的主流方式，也成为国家档案资源的重要组成部分。由于电子文件具有可复制、易篡改和依赖设备系统读取等特性，实践中一般要求具有永久保存价值或其它重要价值的电子文件转换为纸质文件或者缩微胶卷同时归档，实行双套管理。双套管理是电子档案管理初期技术不成熟、制度不完善情况下的权宜之举，不仅降低工作效率，还增加工作成本、浪费社会资源，因而推动电子档案仅以电子形式进行归档和管理，即单套管理已成为信息化条件下需要迫切解决的社会课题。随着办公自动化系统、业务系统普遍应用，电子档案管理研究和实践不断深入，电子档案单套管理的条件已经成熟。”

结合我们前述论及的律师证券业务工作底稿电子化的两个主要方面的内涵，在已按照律师执业规则的相关要求完整地整理一套工作底稿的前提下，成套纸质工作底稿可以通过扫描等方式转换为一套对应的电子工作底稿，而成套电子工作底稿也可以通过打印等方式转化成一套对应的纸质工作底稿 ，从这个角度看，纸质工作底稿与电子工作底稿是可以互相替代的。随着信息载体电子化，律师从事证券业务获取的底稿资料，大部分是由客户通过邮件、微信、网盘、云存储系统等载体传输的电子文件，但由于现行法规对律师证券业务工作底稿尚未明确允许可以仅以电子形式留存，因此，目前律师对证券业务工作底稿还是进行了电子工作底稿与纸质工作底稿双套留存及归档。然而将成套电子工作底稿向纸质工作底稿转化的过程，就如《电子档案单套管理一般要求（征求意见稿）》引言中所述，势必会增加工作成本，浪费社会资源。

• 结语

正如国家档案局局长陆国强指出本次档案法修订的重要意义，“随着经济社会发展和信息时代的到来，档案工作的内外环境发生了深刻变化。新的组织和治理形态不断催生新的档案记录形式和管理方式，档案工作面临从传统载体管理向数字管理转型升级的巨大挑战。”[7]从纸质到数字，变化的不仅是档案载体，还有新的记录形式和档案管理方式，“数字化”是基于互联网、物联网、大数据、云计算、区块链等新技术的新记录方式，相较传统载体具有独特性质和内容，这是新《档案法》积极推进档案信息化建设的时代背景，也是我们提出律师证券业务工作底稿电子化管理的重要契机。

现行政策法规层面，新《档案法》和《民事证据规定》从不同角度确立了电子文件及电子档案的凭证法律效力，为律师证券业务电子工作底稿建设提供了法律支撑，证券公司投行类业务工作底稿电子化管理的政策实践亦为我们提供了值得借鉴的思路和方法，回应我们文首的问题“在电子数据、电子文件日益成为主流信息载体的今天，律师证券业务工作底稿是否也可以以电子形式留存及归档或者仅以电子形式留存及归档？”我们希望答案是肯定的，我们同时也希望监管机构顺应当下信息技术迅速发展、电子文件大量产生的时代背景、电子文件归档及电子档案管理从“双套制”走向“单套制”的政策转型及当前证券业务电子化审核趋势，通过修订《管理办法》《执业规则》等相关规定中如全套工作底稿需要签章等仅适用于纸质工作底稿的形式要求并制定律师工作底稿电子化建设的相关规则，从法规层面确认符合相关规则要求的电子工作底稿与纸质工作底稿具有同等法律效力，并进一步明确满足相关条件的电子工作底稿可以不再以纸质形式留存及归档。当然我们也需要意识到，律师证券业务工作底稿电子化建设必然需要满足严格的标准化和规范化要求，也一定将会面临更高的工作底稿电子化合规监管的考验。

参考文件：

• 《电子档案管理基本术语》（DA/T 58—2014）规定，电子文件由内容、结构和背景组成。内容是以字符、图形、图像、音频、视频等形式表示的电子档案的主题信息。结构是电子档案的内容组织和存储方式。包括逻辑结构和物理结构。逻辑结构是电子档案内容各信息单元之间关系的描述。（示例：电子档案的字体字号、文字的排列、章节的构成、各页的先后顺序、插图的标号位置等）；物理结构是电子档案在存储设备或载体中的存储位置和文件格式。背景是电子档案形成、传输、使用和维护的框架。（注：背景包括行政背景、来源背景、业务流程背景以及技术背景等。）
• 《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第十四条规定，“电子数据包括下列信息、电子文件：

（一）网页、博客、微博客等网络平台发布的信息；

（二）手机短信、电子邮件、即时通信、通讯群组等网络应用服务的通信信息；

（三）用户注册信息、身份认证信息、电子交易记录、通信记录、登录日志等信息；

（四）文档、图片、音频、视频、数字证书、计算机程序等电子文件；

（五）其他以数字化形式存储、处理、传输的能够证明案件事实的信息。”

• 《证券业务档案管理规范》规定，本标准适用于证券公司证券业务档案的管理与利用。证券业务档案包括但不限于经纪业务档案、投资银行业务档案、证券投资业务档案、场外市场业务档案、信用业务档案、资产托管与运营外包业务档案。投资银行业务档案指证券公司在证券发行、承销、交易、企业重组、兼并与收购、项目融资、财务顾问、持续督导等业务过程中形成的具有保存价值的文件材料。
• 《保荐人通过上海证券交易所科创板股票发行上市审核系统办理业务指南》（上证函〔2019〕436号）第二条规定，“科创板发行上市审核实行电子化审核。发行人及其保荐人、证券服务机构应当按照科创板相关规则的要求准备发行上市申请文件（以下简称申请文件）、办理相关事项，并遵守本指南的规定，由保荐人通过科创板股票发行上市审核系统进行相关发行上市申请业务操作。具体包括提交申请文件、收阅问询函、提交问询回复及补充或修改后的申请文件、申请信息披露豁免、预先披露申请文件、咨询与预约沟通、申请中止或恢复审核、报送会后事项以及撤回发行上市申请等事项。”
• 《上海证券交易所科创板股票发行上市审核规则（2020年修订）》第十七条规定，“本所受理发行上市申请文件后十个工作日内，保荐人应当以电子文档形式报送保荐工作底稿和验证版招股说明书，供监管备查。”
• 《电子档案单套管理一般要求（征求意见稿）》第3条规定，“电子档案单套管理是指仅以电子形式归档和管理电子档案的方式，是相对于同时使用传统载体和电子形式进行双套归档、管理的方式。”
• 国家档案局局长陆国强《为新时代档案事业高质量发展提供坚强法治保障》，网址：https://www.saac.gov.cn/daj/yaow/202006/6b2f2da9926c4e2b82729d6bf5d53ee7.shtml。