作者：樊荣 牟星宇 刘毅 公司业务部 金杜律师事务所
新能源项目作为新兴产业有着重要的战略意义，其开发建设有可能成为未来重要的经济增长引擎，因此，新能源项目的合规开发建设需要经过较为严格的评估、备案、审批程序。通常，光伏、风电新能源项目的开发建设可以大致分为项目立项、项目建设、验收并网以及项目运营四个阶段。各阶段的审批合规要求散落在十余部不同的法律规定中，投资人在收购光伏、风电新能源项目进行项目尽职调查的过程中可能不时遗漏某些审查要点。本文将梳理新能源项目开工前的审批流程，为开工前“准备工作”提供简明指引。
一、新能源项目立项备案/核准前置条件
2017年，国家能源局印发《关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》[1]，针对能源投资领域的投融资改革优化，提出多项措施，其中在精简能源投资项目核准前置许可方面，提出“能源投资项目核准只保留选址意见和用地（用海）预审作为前置条件，除法律法规明确规定的，各级能源项目核准机关一律不得设置任何项目核准的前置条件，不得发放同意开展项目前期工作的‘路条’性文件。”
因此，新能源项目通常需要取得的各类项目核准的前置审批文件，大多已不再适用，只保留了“选址意见和用地（用海）预审”作为前置条件，其他前期手续文件均变为项目开工前的合规文件。对于“选址意见和用地（用海）预审”，根据《建设项目用地预审管理办法》[2]、《企业投资项目核准和备案管理办法》[3]、《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》[4]的规定，自然资源主管部门现已将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见书合并，统一核发建设项目用地预审与选址意见书。
二、风电、光伏项目立项核准/备案管理权限
1. 风电项目立项核准管理权限
风电项目一直以来普遍采取核准制，但核准机关的级别随着我国不断深化的“放管服”改革呈现逐渐下放的趋势。
2013年以前，风电项目均需按照国务院规定的项目核准管理权限，分别由国务院投资主管部门和省级政府投资主管部门核准。2013年5月，国务院发布了《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》[5]，将风电项目核准权限下放至省级投资主管部门。同年12月，国务院发布了《政府核准的投资项目目录（2013年本）》，其中明确了风电项目由地方政府核准，且省级政府可以根据本地实际情况具体划分地方各级政府的核准权限。自此以后，风电项目的核准均根据各地方政府职权划分由省级及以下主管机关核准。
在实践操作中，各地往往发布了其地方政府核准的投资项目，从中不难看出，对于风电项目的核准级别各地区的规定不尽相同，部分地区由省（自治区、直辖市）一级负责核准，如北京市、吉林省等；部分地区由地级市（州、行政公署）一级甚至区（县）一级负责核准，如山东省、内蒙古自治区等省份由市一级负责核准；部分地区根据项目性质、容量、是否跨区域或其他标准进行区分由不同级别政府负责核准，如江苏省规定10MW及以上项目由省一级核准、其他项目由市一级核准，四川省规定集中式风电由省一级核准、分散式风电由市一级核准等。
2. 光伏发电项目立项备案管理权限
目前，我国光伏发电项目在投资项目管理角度均由市或县一级主管机关进行备案管理。
光伏发电项目的备案管理制度最早在《光伏电站项目管理暂行办法》[6]中予以明确。事实上，我国2004年最早发布的《政府核准的投资项目目录（2004年本）》没有将光伏发电项目作为需要政府核准的项目，理论上其应当适用备案管理。但实际操作中，大部分地方在光伏发电项目被明确规定按照备案制管理前，均以“非行政许可审批”的形式按照核准制管理，直至《光伏电站项目管理暂行办法》发布后才全面实施备案制。
根据《企业投资项目核准和备案管理条例》[7]，对于实施备案制的项目，各省可自主规定备案机关及其权限。近年来，随着光伏项目的大力发展，各省将光伏发电项目的备案级别逐步下放。目前，绝大部分省份已将备案权限下放至市或县一级，但具体的备案级别应关注项目所在地对于光伏项目管理权限的具体规定。
3. 分布式光伏项目的立项备案手续
分布式光伏项目系指用户就近建设运行，以用户侧自发自用为主、多余电量上网且在配电网系统平衡调节为特征的光伏发电设施[8]，通常可以分为户用分布式光伏项目（即个人利用自有住宅或自由营业性建筑建设的分布式光伏发电项目）和工商业分布式光伏项目（即由企业建设的非户用分布式光伏项目）。两种分布式光伏项目从投资项目管理角度看，在开发建设前均需取得立项备案手续，但申请主体和程序有所不同。
针对工商业分布式光伏项目，其立项备案文件取得的方式与集中式光伏项目立项备案在申请文件和程序上并没有实质区别。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定，企业应当自开工建设前通过主管机关设立的在线平台将相关项目信息告知备案机关并取得备案证明文件。
针对户用分布式光伏项目，亦需要取得立项备案，但与工商业分布式光伏项目和集中式光伏项目不同的是，申请项目建设的自然人无需亲自办理立项备案手续。根据《分布式光伏发电项目管理暂行办法》[9]的规定，个人利用自有住宅及在住宅区域内建设的分布式光伏发电项目，由当地电网企业直接登记并集中向当地能源主管部门备案。后续发布的政策文件进一步放宽了户用分布式光伏项目所利用的建筑物性质的限制。根据《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》[10]的规定，对个人利用住宅或个人所有的营业性建筑建设的分布式光伏发电项目，电网企业直接受理并网申请后代个人向当地能源主管部门办理项目备案。尽管上述通知目前已经被废止，但根据我们的了解，大部分电网企业仍会按照上述标准执行。因此，户用分布式光伏项目可直接向电网企业进行申请，由电网企业代为办理立项备案手续。
三、新能源项目开工前需取得的合规文件
新能源项目作为建设项目，不言而喻，在开工监事前需要与常规建设项目一样取得项目的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及建筑工程施工许可证。同时，由于新能源项目通常位于较为偏远的乡镇、沙漠、湖海等地区，且较大可能存在占用耕地、草地、林地的情况，因此新能源项目在开工前通常还会根据项目的具体情况，关注项目是否取得电网接入意见、环境影响评价批复、水土保持批复、压覆矿产资源证明、安全评价及职业病防护等合规文件。具体而言：
- 电网接入意见。根据《光伏电站项目管理暂行办法》的规定，光伏电站项目接网意见由省级电网企业出具，分散接入低压电网且规模小于6兆瓦的光伏电站项目的接网意见由地市级或县级电网企业出具；根据《关于印发风电开发建设管理暂行办法的通知》[11]的规定，风电场工程项目申请报告应达到可行性研究的深度，并附….（七）电网企业出具的关于风电场接入电网运行的意见，或省级以上政府能源主管部门关于项目接入电网的协调意见。
- 环境影响评价批复。根据《环境影响评价法》[12]的规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状。
- 水土保持批复。根据《水土保持法》[13]的规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。
- 压覆矿产资源证明。根据《矿产资源法》的规定，在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。
- 安全评价及职业病防护。根据《安全生产法》[14]的规定，生产经营单位新建、改建、扩建工程项目（以下统称建设项目）的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用。此外，根据《职业病防治法》《建设项目职业病防护设施“三同时”监督管理办法》，为了预防、控制和消除建设项目可能产生的职业病危害，加强和规范建设项目职业病防护设施建设的监督管理，确立了建设项目的职业病防护设施“三同时”制度。建设项目职业病防护设施“三同时”工作可以与安全设施“三同时”工作一并进行。
- 文物保护可考古许可。根据《文物保护法》[15]的规定，在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。
- 社会稳定风险评估。根据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》的规定，国务院有关部门、省级发展改革部门、中央管理企业在向国家发展改革委报送项目可行性研究报告、项目申请报告的申报文件中，应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定风险评估报告。
- 其他。除上述列示文件外，结合项目所在地区、项目用地类型等，项目通常还需要办理项目建设期的临时用地审批、使用林地审核同意书、使用草地审核同意书、林木采伐许可证、洪水影响评价、涉河工程建设方案批复、自然保护区审核意见、风景名胜保护审核、无军事设施证明等文件。
本文简要梳理了新能源项目开工建设前的审批流程及需要取得的合规性文件，我们将通过“聚焦新能源”系列文章陆续介绍新能源后续建设、验收、并网运营阶段的合规审查要点。
[1] 《关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》，由国家能源局发布，于2017年3月27日生效。
[2] 《建设项目用地预审管理办法》，由国土资源部（已撤销）发布，于2017年1月1日生效。
[3] 《企业投资项目核准和备案管理办法》，由国家发展和改革委员会发布，于2017年4月8日生效。
[4] 《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，由自然资源部发布，于2019年9月17日生效。
[5] 《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，由国务院发布，于2013年5月15日生效。
[6] 《光伏电站项目管理暂行办法》，由国家能源局发布，于2013年8月29日生效。
[7] 《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条，本文件由国务院发布，于2017年2月1日生效。
[8] 《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第二条，本文件由国家能源局发布，于2013年11月18日生效。
[9] 《分布式光伏发电项目管理暂行办法》第十二条，本文件由国家能源局发布，于2013年11月18日生效。
[10] 《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》第六条，本文件由国家能源局发布，于2014年9月2日生效，于2019年11月8日失效。
[11] 《关于印发风电开发建设管理暂行办法的通知》，由国家能源局发布，于2011年8月25日生效。
[12] 《中华人民共和国环境影响评价法》，由全国人民代表大会常务委员会发布，于2018年12月29日生效。
[13] 《中华人民共和国水土保持法》，由全国人民代表大会常务委员会发布，于2011年3月1日生效。
[14] 《中华人民共和国安全生产法》，由全国人民代表大会常务委员会发布，于2014年12月1日生效。
[15] 《中华人民共和国文物保护法》，由全国人民代表大会常务委员会发布，于2017年12月5日生效。