作者：王峰、戴梦皓

近期，随着美国和欧盟相继启动有关加强供应链上游合规审查的相关立法程序，针对供应链上游的审查正逐渐成为国际贸易合规体系中的新关注点。

在2021年5月10日，美国海关与边境保护局（Customs and Border Protections，下称“美国海关”）发布了一则复议裁决，裁定维持对某国际知名服装品牌U公司从中国进口的衬衫违反暂扣令的认定【[1]】。这是自今年1月13日美国海关正式发布关于新疆棉花和番茄制品的普遍暂扣令（Withhold Release Order，下称“暂扣令” ）以来，其正式对外公布的首个涉及新疆地区产品的执法案例。其披露的信息对众多企业而言，具有较高的参考价值。我们通过对此案例的思考，就未来国际供应链上游合规中的关注要点和大家进行探讨。

一、背景简介

在2021年1月5日，洛杉矶海关发现U公司向美国出口的一批男士衬衫可能产于中国新疆维吾尔族自治区，随即以违反美国海关于2020年11月30日发布的针对新疆生产建设兵团及其下属机构生产的棉花和棉制品的暂扣令为由，对该批衬衫实施了扣押。在2021年3月30日，U公司向洛杉矶海关提交了相应的回复说明进行解释，要求洛杉矶海关解除对该批衬衫的扣押。随后，在2021年4月9日，洛杉矶海关做出决定，要求U公司在60日内将该批货物退运出境。针对洛杉矶海关的上述决定，U公司在2021年4月19日向美国海关提出行政复议。

在复议中，U公司主张相关衬衫的原材料并不源于中国，因此相关衬衫不属于针对XPCC暂扣令的执行范围，为此，U公司提供了关于该批衬衫的原棉采购记录，可以明确对应到分别位于澳大利亚、美国和巴西的棉花生产商，说明制成相关衬衫的原棉并非源于中国，但是，U公司并未提供棉花制成成衣过程中的完整生产记录，说明生产的具体情况。

针对U公司的复议主张和证明资料，美国海关认为在以下几方面存在实质性缺陷，无法排除相关产品违反暂扣令的嫌疑：

  • U公司没有提供棉纱生产记录来反映由原棉纺制成纱线的具体过程，和其中使用的劳动力情况；
  • U公司没有提供棉布织染过程的生产记录来反映由纱线制成棉布的具体过程，和其中使用的劳动力状况；
  • U公司没有提供由棉布制成成衣的生产记录来反映由纱线制成棉布的具体过程，和其中使用的劳动力状况；
  • U公司所提供的制造商关于布匹裁切成型的加工记录以及成衣的每日检查记录并不能证明相关成衣的实际生产者身份，也不能体现布匹的成分含量；

此外，美国海关认为U公司提供的部分上游供应商的资料，如合规承诺函、发票、生产证明等文件与暂扣批次的成衣不相匹配，也不能反映产品的实际生产地点和实际成分，因此均不能消除美国海关对U公司该批成衣可能违反暂扣令的疑虑，因此，美国海关最后裁定维持原暂扣货物并要求货物退运出境的决定。

二、案件背后的思考

作为美国进出口活动重要的监管机构之一，美国海关在进口环节除了执行征收关税、进行边境知识产权保护、对出入境人员是否对美国国家安全构成威胁进行审查等职权外，根据《1930年关税法》第307条（下称“307条款”）的规定，还拥有对美国进境货物是否属于通过所谓强迫劳动、侵犯人权方式所生产货物的审查权限，并可对相关货物予以扣押和没收。而美国海关在去年年中开始，依据第307条款所发布的针对部分中国新疆地区实体乃至整个新疆地区产部分货物的暂扣令，则是本案的直接导火索。

相较于美国出口管制监管体系下，以受控物项为抓手，以最终用户和最终用途为监管核心，从供应链上游由上而下的管控逻辑，美国海关在307条款下的监管审核方式则是以进口货物为切入点，从供应链下游由下而上进行溯源审查。但最终的目的则是殊途同归，即通过供应链的传递性，对各环节施加压力，以最终达到其所期望的对特定实体进行限制的目的。

在具体执法中，根据《联邦法规汇编》第19编12.42节的相关规定，美国海关在307条款下的执法采取“合理怀疑”原则，即美国海关只要有合理理由怀疑相关货物存在强迫劳动等违反307条款的情形，或第三方有合理理由怀疑相关货物存在违反307条款的情形且书面通报美国海关，即使没有明确的证据（when information reasonably, but not conclusively, indicates that merchandise produced by forced labor）美国海关仍可发布暂扣令，对货物实施暂扣。除非进口人依据《联邦法规汇编》第19编12.43节的规定在三个月内提交相关货物不存在违反307条款情形的证明或将货物退运出境，否则美国海关可以罚没货物。

而对于如何证明相关货物不存在违反307条款的情形，就具体的暂扣令所针对的货物而言，美国海关一般采取个案分析的原则进行处理。因此，本次公布的U公司案例对于涉及新疆地区的暂扣令范围和应对的理解有着非常重要的参考意义。就本次案件所披露的信息而言，针对棉纺织品的进口审查要求非常全面细致，审查范围涵盖了从原棉到成衣的所有工序，即必须进口商必须除证明原棉的来源未违反307条款项下相关暂扣令的限制要求外，必须依照“从纱线开始”的标准，证明整个生产过程中的每一道工艺均不存在违反暂扣令的情形，方能满足307条款下的审核要求。考虑到棉纺织业的供应链安排较长，从棉花种植业主到纱线制造商、布匹制造商、成衣制造商可能存在多层生产者需要追踪确认，这对于进口商而言，要求上述上游供应商提供全部满足美国海关审核要求的资料，而且是提供对应产品批次的信息，在实务操作中难度非常大。

事实上，美国海关加强对华307条款的执法并非孤立的事件，而是美国整体涉疆政策非常重要的执法环节。自2019年开始，美国海关连续发布了11个针对新疆地区实体和产业的暂扣令的同时，有多家中国实体因涉疆问题被列入了美国商务部的实体清单和美国财政部的SDNs清单；2020年7月1日，美国国务院、商务部、财政部以及美国海关所属的国土安全部所联合发布的《关于新疆供应链的咨询意见》（下称“《咨询意见》”），进一步明确了在相关议题上美国几个主要部门上的分工和重点关注的行业领域。除了业已在2021年1月13日发布的普遍暂扣令中所涵盖棉纺织业和番茄制品外，在《咨询意见》中还涵盖了以下重点行业：

  • 农业（例如哈密瓜、香梨、大蒜和相关制品）；
  • 手机制造业；
  • 清洁用品；
  • 建筑业；
  • 电子装配业；
  • 矿产精炼（包括煤、铜、天然气、油、钨和锌）；
  • 假发和人造假发、发饰加工业；
  • 食品加工业；
  • 宾馆服务业；
  • 印刷业；
  • 制鞋业；
  • 甜菊糖甙制造业；
  • 制糖业；
  • 纺织业（包括床品、衣物、地毯、羊毛）；
  • 玩具业；

可以预见，目前针对棉花和番茄制品的一系列限制措施并不排除向上述行业扩展的可能。

在2021年3月2日美国国际贸易代表办公室所发布的《关于总统2021年度贸易计划的情况说明》【[2]】中，关于强迫劳动的议题仅次于应对新冠疫情的议题，并且在报告中明确提到会置于优先地位进行处理【[3]】。与此同时，在2021年4月28日，在上期国会于众议院高票通过的《维族强迫劳动防治法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，下称“UFLPA”）依照程序被引入本期国会进行重新表决。目前该法案的众议院版本和参议院版本均大大增强了美国海关在307条款下针对涉疆产品的处置权力，将允许暂扣的货物范围从新疆地区原产的货物和使用新疆地区原材料生产的货物，扩展至使用新疆地区劳动力在新疆地区以外生产的货物，特别是参加新疆地区“对口支援”、“扶贫项目”企业所生产的货物。

此外，包括美国海关在内的相关执法机构在该法案下有权向国会通报其认为涉嫌使用强迫劳动的实体名单，而总统可以实施《国际经济紧急权力法》下的相关权力，对相关主体施加经济制裁；同时UFLPA还规定美国证券交易委员会需要求美股上市公司披露上述涉疆的相关业务信息。可以预见，UFLPA作为美国涉疆政策的重要拼图，一旦正式施行，将会打造一个综合性的监管体系全面对涉疆的相关行业进行限制。

在2021年3月10日，欧盟委员会宣布将在今年上半年完成关于设立供应链强制尽职调查要求的立法工作，要求欧盟企业有义务确认其供应链上游是否存在强迫劳动、环境污染、商业贿赂等问题并作出妥善处置，对于未尽供应链审核义务的企业，欧盟各成员国将依据各国国内法，对其予以相应处罚。而德国已经初步通过了《德国供应链职责看护法》的草案。这意味着继美国之后，欧盟也即将对其管辖的实体施加供应链上游的审核义务。

三、企业需提前做好准备

国际贸易制度和政策的变化很可能会给一些走出去企业带来新的合规要求和压力，要求企业必须全面掌握对自身供应链的实际情况，并尽可能向上穿透至源头，并结合下游主要市场的监管要求，做出相应的决策。具体而言，结合目前的相关案例，以下信息可能将会成为今后供应链审核的重点：

  • 上游原材料（可能需追溯至初级原材料）的原产地；
  • 上游原材料制造商和代工厂的员工组成；
  • 上游原材料制造商和代工厂承接的政府项目情况；
  • 供应链流转环节的情况，即货物在流转环节涉及的仓储、物流方面的可追溯性和用人情况。

同时企业也必须认识到，单纯遵守第三国的限制规定，在供应链中简单排除源自中国特定地区的货物可能带来的中国市场的商业与合规风险。实际上，根据《不可靠实体清单规定》第二条的规定，外国企业违反正常的市场交易原则，中断与中国企业、其他组织或者个人的正常交易，或者对中国企业、其他组织或者个人采取歧视性措施的行为，属于可以列入《不可靠实体清单》的法定事由；而中国企业如果遵守被《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》所阻断的外国法律，同样可能面临相应的法律责任。虽然中国目前暂时未公布《不可靠实体清单》，也未对做出具体的外国法律做出阻断，但不能排除中国在近期因应国外立法，会加快相关反制措施的立法进展。

而近期美国政府的一系列立法活动和相关措施也显示着针对中国相关争端正向着供应链的深层次结构发展。在此情境下，对于企业来说，未雨绸缪，关注相关形势变化才能保障企业立于不败之地。我们也会持续关注相关立法动态，给大家带来第一时间的思考。

[1] https://rulings.cbp.gov/docs/hq/2021/h318182.doc

[2] https://ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2021/2021%20Trade%20Agenda/2021%20Trade%20Report%20Fact%20Sheet.pdf?utm_source=Arent+Fox+List&utm_campaign=dd0bad1075-EMAIL_CAMPAIGN_2020_12_08_03_14_COPY_01&utm_medium=email&utm_term=0_3a013c8d3d-dd0bad1075-&mc_cid=dd0bad1075&mc_eid=UNIQID

[3] It will also make it a top priority to address the widespread human rights abuses of the Chinese government’s forced labor program that targets the Uyghurs and other ethnic and religious minorities in the Xinjiang Uyghur Autonomous Region and elsewhere in the country.