作者：韩旸 王倩, 金杜律师事务所

近期，行政监管部门开出来一系列巨额罚单，市场掀起了巨大的涟漪。虽然《中华人民共和国行政处罚法》（主席令第七十号）自2021年7月15日才开始生效实施，但是“天价罚单”、“终身禁入”等一系列严厉的行政处罚决定已经让很多企业、企业家提前看到了行政处罚的“利剑”，在此情形下，结合新修订的《行政处罚法》来一次如何应对行政调查的探索已经迫在眉睫。

一、从律师角度看本次《行政处罚法》修订的主要亮点

1. 行政处罚种类的增加、执法期限的延长，将大大催化企业自主行政合规

新修订的《行政处罚法》第二条，首次明确了行政处罚的定义，即“行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”第九条，新增了“通报批评”、“降低资质等级”、“限制开展生产经营活动”、“责令关闭”、“限制从业”等严重影响个人名誉、商业信誉，严重影响资质或严重影响企业生产经营活动的行政处罚种类。第三十六条还在原有的“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”基础上，增加“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年”的规定。上述规定从整体上反映了行政处罚种类设置更加全面，同时也更加严厉的整体立法趋势。

《行政处罚法》第十八条“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”该规定是对近几年司法实务中热点的行政处罚类型对应实施机关的总结提升，同时也表明此类行政机关实施的行政处罚的常态化，比如反垄断调查案件、环境污染案件、知识产权案件以及证券市场一系列违法违规案件等。

我们认为，国家对市场垄断、环境污染、证券领域行政违法等行政案件的持续关注和大力监管，以及巨大的行政违法成本在前，必将催化企业将行政合规提上日程。以已经受过行政处罚的“天价罚单”为例，可以想见，在企业日后的经营活动中，经营行为的行政合规必将是管理层以及法律合规部门的审查重点，行政合规可创造的巨大价值已经不言自明。

2. 行政处罚的程序更加科学、公开、公正

正当程序是行政法的基本原则之一，在行政程序中有其独立价值。我们认为本次《行政处罚法》的修订对于行政处罚程序中正当程序原则的实践非常亮眼，程序正义在行政处罚中的重要性被提升到前所未有的高度。举例来看，对于受委托实施行政处罚的情形，新修订的《行政处罚法》新增了“委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容。委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。”以及受委托组织必须符合“有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员”等内容，对于违反上述规定的后果，在新修订的《行政处罚法》第三十八条明确规定: “行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。”

在行政处罚的具体决定过程中，增加了“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外”以及执法人员应当遵守“回避”制度的有关规定，第一次将行政处罚中的“(一)书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录”八种证据类型明确列入《行政处罚法》，并明确“证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”此外，完善了行政处罚的“听证”和“法制审查”制度，对行政处罚决定的公正性加强了程序上的保障和监督。

尽管新修订的《行政处罚法》对行政处罚的实施程序作出了上述令人欣喜的改进，但整体来看整部《行政处罚法》即便在修订后也仅有86条。我们认为对于规范严重影响当事人人身自由及重大财产等相关权利的行政处罚决定来讲现有条文依然略显简陋。虽然在涉及某类具体行政违法行为时可能有专门的法律法规对行政机关的处罚行为予以规制，但《行政处罚法》作为所有行政机关对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织进行处罚的行为大纲，依然具有不可替代的作用。

二、新修订的《行政处罚法》实施后，如何应对行政调查

传统上，对于行政处罚的救济途径主要集中于行政处罚决定下达后的行政复议和行政诉讼环节。我们认为，新修订的《行政处罚法》实施后，对行政处罚予以救济的重头戏已经前移至行政处罚决定作出之前，即行政调查阶段。行政处罚的相对人在行政调查过程中，通过依法行使陈述、申辩、申请听证等有关权利，为己方争取一个公正合理的处罚决定或者从轻、减轻的处罚机会甚至不予行政处罚的结果，比之在《行政处罚决定》下达之后再去申请复议、行政诉讼以期撤销该处罚决定的救济方式，更加合理高效。

新修订的《行政处罚法》第四十五条规定：“当事人有权进行陈述和申辩……行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚”，对行政处罚相对人依法行使陈述、申辩的权利给予了法律上的保障。在此情形下，行政处罚相对人在面对行政调查时应当充分发挥己方能动性，积极主动的协助行政机关查明案情、分清责任。但同时需要注意，应当依法合规的行使有关权利，避免招致新的法律风险。具体来看，行政处罚相对人在面对行政调查时大致有如下几步需要注意：

（一）查验执法人员的证件和身份

《行政处罚法》第五十五条规定：“执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。

当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得拒绝或者阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”

我们认为，在应对行政调查过程中，要求执法人员出示执法证件是行政相对人的合法权利，但是行使该权利时一定要注意与“拒绝或阻挠”行政办案的界限。在查验执法证件时，需要特别注意执法人员的姓名、照片、工作单位、证件有效期等信息，注意照片与现场执法人员是否一致，注意证件是否在有效期内，注意执法人员的工作单位，以便确定该单位是否具有相关调查事项的权限，并注意留存相关证据，“拒绝接受调查或者检查”有理有据。如果调查的人员未出示执法证件、或人证不一致或证件未在有效期内或没有执法权限，当事人或者有关人员有权依法拒绝接受调查或检查。

（二）依法行使陈述、申辩的权利，搜集并提交相应证据材料

根据《行政处罚法》第四十五条，“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”整个行政调查过程中，行政机关可能存在多轮调查取证活动。一方面，行政处罚相对人需要关注行政机关调查取证的程序是否合法，为后期依法维权保存相关证据，另一方面，对己方有利的事实、理由，以及相关证据材料，包括但不限于能够证明是否存在行政违法行为、违法情节轻重、有无其他从轻、减轻情节的有关证据材料，均应当尽早提供，以利于行政机关尽快全面掌握案件情况。对于己方难以取得的证据，可依法向行政机关提出申请，申请由行政机关对关键证据予以调取；涉及涉案金额认定等情形的，必要时还可以委托专门的鉴定机构介入进行审计、评估等活动。

需要特别提示的，在此过程中，行政处罚相对人绝对不能怀有侥幸心理，所有作出行政处罚依据的证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。任何提供虚假证据或者藏匿、毁灭证据的情形实际都经不住办案机关的进一步查证，而提供虚假证据或者藏匿、毁灭证据的行为还可能给自身招致其他风险，构成犯罪的，还将被追究刑事责任。

（三）依法申请听证

首先，我们认为，听证是保证行政案件公开、公正处理的有效途径。根据《行政处罚法》，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私依法予以保密外，听证应当公开举行。听证程序也是对行政调查过程中有关事实、理由、证据以及行政处罚建议的集中展示，是行政处罚相对人进行申辩和质证的有利机会。听证还会制作笔录，听证笔录也是行政机关作出决定的依据之一。另外，根据新修订的《行政处罚法》第五十八条，直接关系当事人或者第三人重大权益且经过听证程序的，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，“应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定”。也就是说，经过听证的案件，在作出行政处罚决定之前，需要经过法制审核人员和行政机关负责人的双重审核，中途法制审核不通过的，则无法形成行政处罚决定。而行政处罚相对人在听证活动中发表的所有主张、提交的所有证据也将以听证笔录的方式，呈现到法制审核人员面前。这样，就从行政处罚决定的作出程序上更多了一层保障。

其次，申请听证是《行政处罚法》赋予当事人的一项法定权利。根据《行政处罚法》第六十三条，“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规、规章规定的其他情形。”我们认为，既然《行政处罚法》赋予了当事人申请听证的权利，凡是对行政处罚的决定存在异议的当事人，均可申请听证。一方面，听证程序是一个重要机会，行政处罚相对人在听证程序中可积极主张维护自身合法权益，争取降低或避免行政处罚；另一方面，即便最终的行政处罚是不可避免的，也能通过听证程序了解双方争议，为后续的行政复议或行政诉讼的救济打下基础。当然，若行政机关的前期调查已经非常充分，行政处罚相对人对行政机关拟作出的行政处罚决定也并无异议，则完全没有必要申请听证，造成司法资源的浪费。

（四）认真核对调查笔录，确认无误后再签字

在行政调查过程中，行政机关可能会向行政处罚相对人或者其他知情人员进行调查，通常会现场制作笔录。在此过程中，由于相关笔录是由执法人员记录，实践中记录人客观上也无法完全按照被调查人的口述一字一句的记录，因此被调查人需要特别注意，仔细核对调查笔录中的记载与自己的原意是否相符。实践中，比较容易出现的问题是，被调查人没有意识到调查笔录记录的情况与自己想要表达的内容实质上并不一致，而一旦笔录签署后再想推翻记录内容则需要依靠更多的客观证据，客观上会给案件调查造成更多麻烦。因此被调查人对调查笔录需要仔细核对，确保记录内容与自己想要表达内容一致后再签字。在记录不一致的情况下可以要求修改，否则有权拒绝签署。

（五）从轻、减轻行政处罚的情节

本次《行政处罚法》将从轻、减轻行政处罚的情形明确规定在条文中，为部分希望争取从轻或减轻处罚机会的行政处罚相对人指明了方向。

影响因素 《行政处罚法》 具体内容
行政责任年龄 第三十条 不满十四周岁的未成年人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为的，应当从轻或者减轻行政处罚。
行政责任能力 第三十一条 精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚。
从轻或减轻情形 第三十二条

（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（二）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；

（三）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；

（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

（五）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。
不予行政处罚的情形 第三十三条

违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。

（六）行政处罚决定下达后的救济途径

行政处罚决定作出后，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人或在七日内按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。本次修订的《行政处罚法》顺应时代发展，将经当事人同意并签订确认书的传真、电子邮件等方式，也作为法定送达途径。这就要求所有当事人对于提前签署确认的送达途径必须要明确，及时查收相关文件，因为行政处罚决定书中按要求必须载明申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限，避免因没有及时查收电子邮件等情况导致没有及时提起行政复议或诉讼程序。

另需说明的是，根据规定，当事人对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。当事人对限制人身自由的行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出决定的机关提出暂缓执行申请。符合法律规定情形的，应当暂缓执行。当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算。因此，对于行政处罚存在异议且涉及限制人身自由处罚的当事人，在行政处罚决定下达后，需要注意必须及时提出暂缓执行申请。

最后需要提示是，本次《行政处罚法》修订中增加了对办案期限的规定，除法律、法规、规章另有规定的情形以外，行政处罚案件自行政立案之日起九十日内必须作出处罚决定。因此，对于行政处罚相对人来讲，时间是非常宝贵的，一旦确定了已被立案调查，应当立即展开有关应对。