作者：吕膺昊 杜睿 鲁珊珊 金杜律师事务所金融证券部

随着全球气候变暖，绿色发展的理念在全球范围内越发成为共识，众多国家均已先后出台鼓励可再生能源行业发展的政策，并启动或深化电力体制改革。在这一背景下，可再生能源技术不断发展，全球范围内出现了大量风能、太阳能等可再生能源项目的投资机会。但在另一方面，各国可再生能源政策也在不断变化，比如电价补贴的逐渐取消或中断，潜在投资者需要在投资前清晰地了解相关风险和挑战。另外，在当今逆全球化的趋势下，投资者也需要更加关注投资目标所在地的外商投资审查制度，以保护自身合法的投资权益。

为帮助投资者初步了解海外可再生能源项目投资法律环境，我们基于有关可再生能源项目的经验撰写了《海外可再生能源项目概览》系列文章。本系列文章将重点介绍相关国家外资审查制度、可再生能源项目审批以及可再生能源补贴三个主要方面的政策制度，供各位读者参考

一、西班牙可再生能源项目

西班牙近期制定了自身的2021-2030年减排计划，以落实欧盟2030年实现在1990年的温室气体排放水平上至少减少55％的目标。

为了完成这一计划，相关政府部门将进一步出台有关政策，促进可再生能源行业的发展。与此同时，西班牙正在深化能源领域改革，在这一过程中，可再生能源在西班牙能源结构中的重要性持续上升，并为可再生能源企业带来了新的发展机遇。

（一）外资审查制度

1. 欧盟有关规定

2019年3月，欧盟委员会通过了《欧盟外资审查框架条例》，并于2020年10月11日起实施。该条例旨在为成员国创建一个具有针对性及透明度的外资审查框架，以最大程度确保欧盟在对外开放的同时仍能有效维护自身核心利益。条例实施后，欧盟委员会被赋予信息获取权、意见发表权和委托立法权，并实际上加强了对外商投资的审查力度。

2020年3月25日，欧盟委员会发布《外资审查框架执行指南》，为《欧盟外资审查框架条例》的具体实施提供进一步的指引，以保护欧盟关键资产和技术在新冠疫情造成的市场动荡期间不受外国投资者控制。

需要说明的是，《欧盟外资审查框架条例》和《外资审查框架执行指南》对欧盟成员国不具有强制约束力，欧盟成员国对于是否执行外资审查机制以及机制的具体内容仍拥有一定的独立性和自主性，并可以自行决定是否采纳欧盟委员会和其他成员国就具体审查个案提供的建议。因此，当投资者有意在欧盟成员国进行投资时，需要具体调查该国是否采纳了建立了上述外资审查制度以及制度的具体内容。

2. 西班牙有关规定

西班牙外商投资领域最重要的法律依据为1999年颁布的664/1999号皇家法令（“《西班牙外商投资法》”）。《西班牙外商投资法》允许资本完全自由流动。根据《西班牙外商投资法》以及其他相关规定，除来自避税天堂或涉及国家安全等投资活动外，外商投资一般不需要得到任何西班牙政府机构的批准，仅需要事后向西班牙工业、贸易和旅游部下属的国际贸易与投资总局进行备案。

2020年3月，西班牙颁布了8/2020号西班牙皇家法令和11/2020号西班牙皇家法令（合称“法令”），针对新冠疫情爆发后的外商投资采取紧急特别措施。法令中与外商投资审查的部分以《欧盟外资审查框架条例》为蓝本，几乎逐字复制《欧盟外资审查框架条例》的部分规定，中断了西班牙此前较为宽松的外商投资监管状态。根据法令，如果一项交易同时满足以下三种情形，则交易需要事先经过西班牙国际贸易与投资总局的审查和西班牙内阁的批准：

（1）投资者不是欧盟或欧洲自由贸易联盟（“EFTA”）的实体，或尽管投资者为欧盟或EFTA实体，但其最终控制人并为非欧盟和EFTA实体（即非欧盟和EFTA实体直接或间接控制其超过25%的股权或表决权、或以其他方式对其实施直接或间接控制）；

（2）交易后外国投资者持有西班牙公司不低于10%的股权，或取得西班牙公司的控制权；以及

（3）投资于敏感行业领域（包括关键基础设施、关键技术、关键物资供应、信息保密等行业领域），或外国投资者的身份具有敏感性（包括由外国政府直接或间接控制，在另一欧盟成员国进行了可能影响国家安全、公共秩序和公共卫生的投资或活动，存在从事影响国家安全、公共秩序和公共卫生的犯罪或非法活动的严重风险等）。

虽然以上法令为应对紧急状态的临时性措施，其效力将在政府宣布解除紧急状态后的一个月后结束，但可以通过颁布西班牙皇家法令延长以上政策的有效期限。

另外需要注意的是，以上法令并没有取代西班牙原有的外商投资法律法规，外商投资仍受《西班牙外商投资法》的法律法规的规制，比如若境外投资者意图自避税天堂投资或投资与西班牙国防直接相关的活动，投资者仍需按照原有法律法规的规定，获得有关政府部门的批准。

 

新冠疫情前

 新冠疫情爆发至今

主要法律法规

 《西班牙外商投资法》 《西班牙外商投资法》与法令并行
外商投资审查 除特殊情况以外，外商投资活动仅需事后向西班牙工业、贸易和旅游部下属的国际贸易与投资总局备案 原有法律规定的特殊情况仍需按照原有规定审批，满足法令规定的三项条件的项目还需要经过西班牙国际贸易与投资总局的审查并获得西班牙内阁的批准。

表1 西班牙新冠疫情前后外商投资审查情况

（二）项目审批

西班牙能源领域的行业监管非常严格，监管体系较为复杂。在投资具体项目前，投资者需要事先调查和了解拟投资项目可能涉及的具体监管要求。

1. 主管部门

图1 西班牙电力行业主管部门

在国家层面，生态转型和人口挑战部（“MITECO”）是电力行业的主要监管机构。MITECO的责任包括采取必要的措施以确保电力供应和电力系统的融资稳定性，建立国家能源计划和设施获酬制度等。国家市场和竞争委员会（“CNMC”）负责监督和控制电力部门的正常运作，监督电力批发和零售市场开放和竞争的程度及有效性。

自治区政府负责执行国家制定的电力行业法律，并对于其管辖范围内的电力基础设施作出许可，除非作出该等许可是MITECO保留的权利。在市一级，市议会负责为设施的安装发放必要的工程和活动许可证。

1. 项目审批

在西班牙进行可再生能源发电设施的建设、调试和运营需要事先取得相关许可证或授权，相关法律依据包括但不限于：(i) 24/2013号法律1955/2000号皇家法令和413/2014号皇家法令； (ii) 21/2013号法令，以及(iii) 项目所在地相关自治区和市议会的法规。具体而言：

（1）新开发可再生能源项目，建设和运营项目所需的主要许可包括但不限于环境评估、电网接入及并网许可、事先行政许可、项目建设许可、项目使用许可、城市市政许可、环境市政许可、公共资产占用许可等。

（2）收购原有项目，(i) 就资产收购，除需要获得MITECO的授权外，对于自治区授权开展的项目而言，还需要获得该自治区就转让行为的授权（具体授权程序以具体自治区政策为准）；(ii) 就股权收购，相关法律并未明确规定项目设施的间接转让（包括股权转让）需要获得政府授权。但是，根据我们的经验，包括卡斯蒂利亚-莱昂自治区在内的部分自治区政府已要求自治区内的间接转让需要获得政府授权。

以上仅为可再生能源项目涉及的主要审批，在具体项目中，投资者需要聘请西班牙律师针对项目具体情况作出判断。

（三）可再生能源项目补贴

为了建立更具竞争性的市场，鼓励可再生能源企业提高技术和管理能力，降低电价成本，欧盟成员国正在逐渐取消直接补贴，转而以拍卖等形式向能够以更低成本发电的可再生能源企业提供间接补贴。西班牙的可再生能源补贴政策也体现了这一特征。

西班牙政府对可再生能源项目提供补贴，补贴的形式包括特别补贴和发电设施经济性补贴。特别补贴是一种直接补贴方式，截至目前，西班牙政府最后一次提供特别补贴是在2017年。

发电设施经济补贴是一种间接补贴方式，西班牙政府希望通过这一机制补偿可再生能源发电企业的成本与合理收益之和，与电力市场真实价格之间的差额。CNMC于2013年公布了发电设施经济补贴机制，该机制每6年更新一次。2020年，CNMC公布了新的6年期发电设施经济补贴机制。在新补贴机制下，可再生能源企业可以参加拍卖，赢得拍卖的企业获得的补贴金额等于拍卖成交价与市场真实价格之间的差额。

西班牙政府已经公布了2020年至2025年期间的拍卖计划，具体如下表：

最小功率容量（兆瓦）
2020 2021 2022 2023 2024 2025
风电 增加 1000 1500 1500 1500 1500 1500
累计 1000 2500 4000 5500 7000 8500
光伏 增加 1000 1800 1800 1800 1800 1800
累计 1000 2800 4600 6400 8200 10000

表2 西班牙2020-2025年风电、光伏拍卖计划

2021年1月的首次拍卖达成了约3,000兆瓦的装机容量的交易，各家可再生能源企业获拍的电价范围为14,89-28,9欧元每兆瓦/小时。

二、德国可再生能源项目

德国目前正处于能源转型阶段，德国煤炭退出委员会2019年1月宣布将在2038年前关闭所有煤炭火力发电厂。在能源转型背景下，德国预计在2035年55-60%的电力将来自可再生能源，2050年可再生能源的占比将达到80%。

（一）外资审查制度

作为欧盟成员国，德国已建立了自身的外资审查机制，并依据《欧盟外资审查框架条例》向欧盟委员会提交了其外资审查机制的相关材料。

德国外商投资领域最重要的法律依据为《对外贸易和支付法》及配套的《对外贸易条例》。《对外贸易和支付法》旨在减少对对外经济活动的限制，但同时德国政府也保留了其在保障国家安全、外交利益等特定情况下进行干预的权力。2020年，德国对《对外贸易和支付法》和《对外贸易条例》进行了修订，修订后的法规进一步加强了德国针对外商投资的监管力度。

外国投资者可以通过新建企业、入股、兼并和收购等方式在德国投资除法律明确禁止之外的行业。德国的外商投资审查法律规定了两种不同的审查程序：跨行业审查和特殊行业审查。

图2 德国外商投资审查流程

1. 跨行业审查

（1）如果来自欧盟或者EFTA以外的投资者收购一家德国目标公司10%以上的表决权，而该德国目标公司所经营的领域属于《对外贸易和支付条例》中规定的关键基础设施，则交易双方有义务向德国联邦经济与能源部申报该项收购，并由其对此项收购进行审查。

（2）如果来自欧盟或者EFTA以外的投资者收购一家德国目标公司25%以上的表决权，而该德国目标公司所经营的领域不属于《对外贸易和支付条例》中规定的关键基础设施，交易双方无义务向德国联邦经济与能源部申报该项收购。但是，德国联邦经济与能源部可以依职权启动跨行业审查程序。因此，投资者可以考虑事先向德国联邦经济与能源部申请“无异议证明”，以便为交易取得法律上的确定性。

2. 特殊行业审查

特殊行业审查适用于可能对德国的公共安全构成潜在威胁的，涉及国防和其他安全敏感行业的并购。当非德国投资者收购从事特殊行业的德国目标公司10%以上的表决权时，投资者有义务主动向德国联邦经济与能源部进行申报，并须获得其批准。

（二）项目审批

1. 主管部门

图3 德国电力行业主管部门

在联邦层面，德国联邦经济和能源部主要负责联邦一级的能源政策、能源转型和能源转型相关气候政策方面事务。德国联邦电网管理局是电力行业的主要监管机构，其主要负责确保电网接入、监督电网运营商收取的电网费用、确定每年的可再生能源附加费等。

在联邦州层面，各州的州监管机构负责州内的电力行业监管及电网分配。

2. 项目审批

在德国相关法律框架下，可再生能源项目受到的行业监管是多层次和复杂的。一般而言，德国境内电力项目需取得建筑许可与运营许可。

就开发可再生能源项目而言，项目的规划、建设、调试和运营所需的审批因拟建项目的类型（如水能、风能、太阳能等）、项目所在地、装机容量等情况而不同。比如，陆上风电项目需要根据《联邦排放管制法》取得建设和运营陆上风电设施许可，海上风电项目需要根据《海上发风能法》取得联邦海洋和水文局出具的规划许可，水电项目需要根据《联邦水资源法》取得有关蓄水、排放及再存蓄发电用水的许可。

此外，各联邦州可再生能源的监管机构也不尽相同（如州一级部门或市政当局），特定项目也存在可能需要联邦部门审批的情况，这也增加了这一问题的复杂性。因此就具体项目而言，投资者需要聘请德国律师，根据拟投资项目规模、所在地等情况评估应向哪些监管机构取得相关许可。

（三）可再生能源项目补贴

根据德国可再生能源激励措施的发展情况如下：

《可再生能源法》规定了获得补贴的确定因素，包括可再生能源的生产模式和产能规模。根据《可再生能源法》，发电企业可以固定的上网电价向输电企业售电，而这一价格往往高于输电企业的售电价格，差额部分即为可再生能源补贴。但是，以上补贴的期限为20年，第一批获得该项补贴的发电企业的补贴期即将到期。为此，德国政府出台了临时性方案，以使其中的特定企业仍然可以在补贴期结束后的一段时间获得一定水平的补贴，避免大批可再生能源企业停业。

在2014年之后，新投产的容量超过100kW的可再生能源发电企业需要在电力市场销售电力。除了售电价格以外，该等发电企业可以从输电企业获得一定的市场溢价，市场溢价补偿了发电企业所申请的电价（曾称为“上网电价”）和电力平均交易价格之间的差额。

德国于2017年引入了拍卖竞价机制。德国不再对大型发电场（750kW以上的光伏或陆上风电，以及150kW以上的生物质发电和海上风电）规定适用的电价，而是通过拍卖的方式确定电价，以及其中包含的市场溢价（即对可再生能源企业的额外补偿），相关机构会定期调整并公布市场溢价。不同于大型发电场，小型发电场（如750kW以下陆上风电场）的适用电价按照过去几年拍卖竞价最高中标金额的平均值确定。

德国可再生能源补贴措施的发展也体现了上文中提及的，由直接补贴向间接补贴的转变。如果可再生能源企业希望获得补贴，其需要改善自身的技术和管理水平，降低自身发电成本，以在拍卖中胜出。

另外，由于部分第一批获得可再生能源补贴的发电企业即将失去补贴，发电企业开始直接与电力用户接触并达成购电协议，以获得合理的运营利润。

三、越南可再生能源项目

作为经济增长迅速的经济体，越南的电力需求增长强劲。越南政府出台了《越南国家电力第七个电力发展规划（2011-2030年》，鼓励发展能源与电力行业。截至2019年底，越南电力生产系统总装机容量54880兆瓦，规模在东盟中排名第二（仅次于印度尼西亚），在世界排名第二十三。越南已经启动了建立竞争性电力市场的计划，逐渐放开对电力市场的管制。

需要注意的是，越南法律更新速度较快，稳定性较差，在越南进行投资时需要重点关注法律环境变化。2020-2021年，越南颁布或修订了包括《投资法》、《企业法》、《PPP法》在内的大量法律，对原有法律制度进行了较大程度的修改。但是越南政府目前尚未就全部新法出台配套的实施细则，相关法律的具体实施要求有待进一步明确。

（一）外商投资准入

2020年6月，越南国会通过了对《投资法》的修订案，修订后的《投资法》于2021年1月1日开始实施。根据《投资法》，外国投资者所适用的市场准入条件与越南国内投资者基本相同。

图4 越南外商投资主管部门

根据《投资法》，越南投资项目按行业区分为禁止类、附条件类和鼓励类。太阳能发电和风电项目（海上风电项目除外）被列为越南鼓励投资的行业，其他电力项目属于附条件准入行业。（《投资法》附录已列明附条件类及鼓励类行业清单，但越南政府可以通过出台新法规的方式修订这一清单。）

另外根据《投资法》，符合以下条件的投资者需要办理投资登记证：

（1）外国投资者直接投资项目；

（2）以下的投资者的投资项目：

(a) 50%及以上章程记载的注册资本被外国投资者持有的投资者；

(b) 50%及以上章程记载的注册资本被满足上述(a)项条件的主体持有的投资者；

(c) 外国主体和满足上述(b)项条件的主体共同持有其50%及以上章程记载的注册资本的投资者。

需要注意的是，在《投资法》修订至今，越南尚未出台配套的实施细则。因此，越南《投资法》在实施层面尚存在以下不明确之处：

（1）附条件类项目的详细投资条件尚不明确；

（2）办理投资登记证的程序尚不明确。根据原《投资法》的配套规定，鼓励类项目仅需完成登记手续即可获得投资登记证，而附条件类项目需要经主管部门批准后，方可获得投资登记证。但以上规定目前已不再适用。

（二）项目审批

1. 主管部门

越南监管电力行业的国家机构主要包括越南总理、越南工贸部、越南电力管理司、地方人民委员会和越南能源协会。

在国家层面，越南总理拥有管理越南电力行业的最高权力，并且负责批准越南电力行业最重要的政策和法规。越南工贸部是管理越南电力行业的主要部门，负责制定越南电力行业的重要政策、监督电力行业相关法律法规的实施、向从事与国家电网相关的发电、输电、配电业务、电力批发业务、电力零售业务、电力咨询业务的实体签发电力行业经营许可证。越南电力管理司隶属于越南工贸部，负责协助工贸部对电力活动和电力市场进行监督，从而保障安全、稳定的电力供应。

在越南各省和主要城市中，地方人民委员会有权制定地方电力行业发展计划，经越南工贸部和人民议会批准后，地方人民委员会有权实施地方电力行业发展计划。另外，地方人民委员会有权向小型项目签发电力行业经营许可证。

2. 项目审批

一般而言，除以上投资登记证外，外国投资者投资越南电力项目需要获得的审批文件包括但不限于企业登记证、可研报告、环评报告或环境保护计划、施工许可、电力许可证。具体审批因电力项目类别或电力项目所在地区的不同而有所差异。其中，电力许可证的种类及主管机构请见下表：

许可证类别 审批机关

电力发展规划咨询

许可证

越南电力管理司

省级人民委员会：为在各省进行登记的建设电压不高于35千伏的输电项目和变电站提供电力咨询服务
发电许可证

越南工贸部：由越南总理批准的对社会经济和国防安全有重要意义的发电厂的发电活动容量不低于3兆瓦

省级人民委员会：容量大于3兆瓦
输电许可证 越南工贸部
配电许可证

越南电力管理司：电压不高于35千伏

省级人民委员会：电压低于35千伏

售电许可证

（批发/零售）

越南电力管理司：电压高于35千伏

省级人民委员会：电压不高于35千伏

表3 越南电力许可证的种类及主管机构

除了以上一般电力项目涉及的审批，可再生能源项目还需要遵守以下要求：

（1）电力发展规划：越南政府不定期发布电力发展规划，列明经批准的具体电力项目。如果拟建可再生能源项目未被列入电力发展规划，投资者需要首先申请将拟建项目补充列入电力发展规划。就50MW及以下的项目，审批部门为工贸部；就50MW以上项目，由工贸部递交总理审批。

（2）水电发展规划：水电项目有单独的发展规划，水电项目开发前，需要经工贸部批准补充列入水电发展规划。

（三）可再生能源项目补贴

FIT（Feed-in-Tariff）是一种可再生能源补贴政策，为发电企业提供固定标准的补贴。越南政府为鼓励可再生能源发展，按照光伏和风电两种类型，出台过两轮FIT政策。第二轮FIT补贴标准如下：

风电项目适用的FIT补贴如下：

风电项目
类型 FIT 条款和条件
陆上风电项目 1,928越南盾/kWh 条件为商业运行日发生在2021年11月1日之前。有效期为20年。
海上风电项目 2,223越南盾/kWh

表4 越南风电项目FIT补贴

光伏项目适用的FIT补贴如下：

太阳能发电项目
类型 FIT 条款和条件
水上漂浮光伏项目 1,873越南盾/kWh

需符合下列条件：

a)      在2019年11月23日之前获批，商业运营日发生在2019年7月1日至2020年12月31日；及

b)      证明太阳能电池的性能比率大于16%或模块数大于15%。

有效期为20年。
陆上光伏项目 1,644越南盾/kWh
在宁顺省（Ninh Thuan province）开发的光伏项目 2,086越南盾/kWh

需符合下列条件：

a)      被列入电力发展规划；及

b)      在2021年1月1日之前进入商业运营日，总容量不超过2000兆瓦。

有效期为20年。

表5       越南光伏项目FIT补贴

对于考虑投资越南可再生能源项目的投资者，我们提示因为越南政策不稳定性等因素，市场对FIT补贴政策的长期稳定性和是否会出现拖欠抱有一定疑虑。同时，投资者需要注意，越南政府发布了适用于可再生能源项目的购电协议标准文本，但是标准文本中缺乏对“弃光限电”、“电网故障”等情况的补偿机制以及项目中止赔偿机制，且输电企业越南电力集团一般不接受对购电协议标准文本的修改，这可能会对可再生能源企业收益的稳定性和项目可融资性产生负面影响。

（王范园、黄泽霖、魏臻、李文婷、李航宇对本文亦有贡献）

以上为本期《海外可再生能源项目投资概览》就西班牙、德国、越南可再生能源项目有关法律环境的简要介绍。我们特此提示，以上内容仅为投资可再生能源项目中部分主要问题的介绍，而非综合性和全面性的介绍。在具体项目中，投资者仍需关注当地反垄断、环境、劳工等众多层面的法律要求。就本文提及的外资审查制度、可再生项目能源项目审批和可再生项目能源项目补贴方面，投资者也需要视情况聘请律师结合项目具体情况予以判断。本文撰写者并非西班牙、德国或越南律师，本文仅为我们有关项目经验的总结，并非就相关国家法律发表的法律意见。如您就以上内容有任何疑问，请与我们联系，我们将基于金杜全球办公室和海外合作伙伴资源为您提供解决方案。