作者：孙亮 金怿菲 金杜律师事务所公司业务部

引言

2021年8月10日，上海市人大常委会发布《上海市城市更新条例（草案）》（征求意见稿）（以下简称“《意见稿》”），在上海市人民政府颁布实施《上海市城市更新实施办法》（已于2020年5月31日失效）的六年后，上海市城市更新立法终于将以地方性法规的形式迎来“更新”，使得上海市的城市更新工作有了更高、更系统的指导规则。

经过初步研读《意见稿》条文，我们发现本次城市更新地方性立法有颇多亮点，在总结上海市城市更新规则制定和实践中形成之诸多经验的同时，也表现出对未来上海市城市更新模式的探索和展望。本文将从以下几个方面尝试对《意见稿》进行梳理，供大家参考与探讨。

一、《意见稿》的创新性探索

1.土地出让方式的规定

通常情况下，上海市新地块的出让包含商业、住宅等多种土地类型，而城市更新中，既有各种土地类型集中连片的情形，也有为使城市规划建设更加合理而需要变更土地类型的情形，因此，保证城市更新前后土地用地、规划的衔接显得尤为重要，《意见稿》第四章明确了在符合现行法律法规的基础上所做的相应保障措施，并“鼓励在符合法律规定的前提下，创新土地供应政策，激发市场主体参与城市更新活动的积极性”。

  • 协议出让土地

我国现行《民法典》沿袭了原《物权法》关于土地出让之规定，根据《民法典》第三百四十七条，“经营性用地”及“同一土地有两个以上意向用地者的”，必须以招标、拍卖等公开竞价方式出让，即在出让非经营性用地且只有一个意向用地者时，可以采取协议转让的方式。据此，《意见稿》第四十一条作出规定，“按照法律规定，没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地。”在法律规定下以协议方式出让土地便于快速完成土地变更手续，以加快城市更新进程。

此前，上海市人民政府发布的《关于本市促进资源高效率配置推动产业高质量发展的若干意见》中便提到了产业用地转型升级需改变用地主体和规划条件时“除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以协议方式办理”，在2021年6月发布的《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》中，就有对协议方式办理用地手续的相关规定[1]；深圳和重庆亦有相关的规定。[2]本次《意见稿》以地方性法规的形式再次强调以协议出让保障用地，为积累土地出让方式的实践经验、探索更高效的城市更新模式奠定了基础。

  • 存量补地价

根据《意见稿》第四十一条的规定，市场主体可以在符合法律法规的规定下补足相关土地的地价并就该等土地不动产进行登记，在法律形式上仍为协议出让，按照《意见稿》的表述，该规定省去了政府将土地收回的程序，一定程度上促进了土地的快速流转，有利于加快城市更新的进程，但在具体实施上，需要相关部门出台更详细的规则。

值得注意的是，《意见稿》关于协议出让土地、存量补地价等之规定并未突破法律中“招拍挂”的限制，而是就现有法律法规规定下的土地出让方式给出了更为适合城市更新的路径，具体的法定程序也有待于相关规定出台后再作进一步解读。

2.对旧房拆迁问题的回答

“拆迁难”——房屋拆迁与征收历来是城市更新中的一大难题，深圳采取了“双四分之三”及“双百分之九十五”同意（单一地块）通过更新单元计划[3]及更新单元规划批准并经“双百分之九十五”同意后签订拆迁补偿协议的做法[4]。

《意见稿》第三十条明确了城市更新适用中征收房屋的适用情形——“为了促进国民经济和社会发展等公共利益，组织实施环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业以及开展旧城区改建等活动”，第三十一条也明确了协议置换的方式同时，《意见稿》增加了旧住房拆除重建、成套改造（调整产权和使用部位）方式更新的协议经“双百分之九十五”业主签约后生效的规定。

《意见稿》亦明确了业主拒不配合拆除重建、成套改造时项目建设单位申请政府调解、政府裁决的途径，业主亦可主动以提起行政复议或行政诉讼的形式进行救济，在解决“拆迁难”的问题时充分保障业主的合法权益。

二、《意见稿》亮点

1.设置浦东新区专章

2021年6月10日，十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》，授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政基本规则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。

《意见稿》作为第一批在上海市立法中单列浦东新区特别规定的地方性法规，也赋予了浦东新区人民政府更大的自主权，让其探索合适的城市更新机制、模式以求更多创新性发展，浦东新区城市更新规则的制定也一定程度上昭示着上海市城市更新发展的方向。

2.历史风貌保护

基于上海市历史建筑存量现状，城市更新指引的编制原则中提出了“注重历史风貌保护”的要求，《意见稿》第三十四条甚至对优秀历史建筑周边建设提出了相应要求，也体现出城市更新的整体概念，而不是某栋建筑或某小部分土地单独建设。

同时，《意见稿》亦对历史上形成的公有房屋承租权在城市更新中的处理进行了重点规定，除公有住房参照旧住房规定进行拆除重建外，也明确给予市场主体更多参与承租优秀历史建筑、花园住宅等特殊类型房屋的空间，为这些历史悠久的建筑重新焕发活力创造了重要契机。

3.信息公开

《意见稿》规定，“城市更新指引、更新行动计划、更新方案以及城市更新有关技术标准、政策措施等，应当同步通过城市更新信息系统向社会公布”，也意味着所有纳入城市更新并经审批的信息都可能需要向社会主动公开。

一方面，城市更新项目的全生命周期均置于公众监督之下，城市更新的各个流程、环节更加透明，有利于公众参与并提出意见、促进城市更新指引、行动计划等动态优化调整。另一方面，信息公开为相关市场主体参与城市更新提供了更多的机遇，也对参与城市更新的各个部门、各个市场主体提出了更高的要求。

无论如何，城市更新信息的全面公开都有利于城市更新工作的落实和实施，也让《意见稿》的各项规定能够得到切实贯彻和执行。

4.其他亮点

《意见稿》总结了如加装电梯、历史风貌保护等城市更新实践中的有益经验，在基础设施建设方面也做了更多 “接地气”的规定，如“十五分钟社区生活圈”、公共停车场及充电桩建设、“社区规划师”等。

三、上海市城市更新的管理模式

1.管理机构

在城市更新工作的管理机构方面，不同于深圳的做法，上海并未新设独立的机构专门负责城市更新事务（从《意见稿》的规定来看，第七条所设置的“城市更新中心”并不具有城市更新工作的统一管理职能），也没有按照之前在内部征求意见时提出的那样设置领导小组，而是在现行行政设置下，规定由市政府牵头推进，于住建部门设城市更新办公室负责日常工作。

2.部门职责

（1）规划、建设及产业、商业融合

城市更新工作中除了建设施工等工作外，主要涉及土地、房屋管理等行政职能的运用，故在城市更新指引的编制以及相关手续的审批也应由规划、住建等“核心”部门加以管理。

值得注意的是，《意见稿》第五条突出了经济信息化部门及商务部门对于产业类、商业商办类城市更新的协调、指导作用，也从另一方面体现出上海的城市更新工作的重点不单单是住宅类的更新，而是住宅、产业、商业、市政基础设施、公共服务设施的整体协调与更新，这种整体化的更新将会给参与其中的市场主体提出更为复杂的要求，对居民生活环境将有更具协调性的提升。（3）政府各部门“各司其职”

由于城市更新不仅仅是旧住房的改造，更是站在城市发展的角度对各个层面进行更新，故需要各有关部门“出谋划策”、配合及协调。

如前所述，与《深圳经济特区城市更新条例》设立新的城市更新管理部门（深圳市城市更新和土地整备局）不同，上海市各部门更多的是协调配合工作，也有利于各部门从更专业的角度对城市更新工作提出意见和建议。

四、上海市城市更新实施方式

1.城市更新相关概念

按照《意见稿》的规定，城市更新的“计量单位”从大到小分别为指引、行动计划、方案，三者层层细化，最终使城市更新的实施更加协调、有序。

（1）城市更新指引

从《意见稿》的规定来看，指引更多的是从宏观层面结合既有的国民经济和社会发展规划及国土空间总体规划，按照城市更新的原则进行规划，事关城市发展全局，故需要市级的规划资源部门与各部门协调制定。

值得注意的是，指引的编制“应当听取专家委员会和社会公众的意见”，但具体的听取意见程序有待于相关部门作出更加细化的规定，指引经上海市人民政府审定后即向社会公示。

（2）城市更新行动计划

根据《意见稿》第十四条的规定，城市更新行动计划确定前须先确定更新区域，更新区域主要为“居住环境差、市政基础设施和公共服务设施薄弱、存在重大安全隐患、历史风貌整体提升需求强烈以及现有土地用途、建筑物使用功能、产业结构不适应经济社会发展”的区域，该等区域主要由区政府进行确定，区政府（或指定的制定部门）也要做好相应的咨询和解读工作。

（3）城市更新方案

就城市更新方案来说，根据城市更新的范围为成片更新还是零星更新，可划分为区域更新方案及项目更新方案，两种更新方案都要求具备规划实施方案、市政基础设施及公共服务设施的建设、管理、运营要求，从中可以看出城市更新对于更新统筹主体的基础设施建设提出了明确的要求，这也是城市更新有利于推进各种类型的土地、设施同步发展的体现，市政、公共服务设施的更新使得城市更新工作能够更好地服务群众。

2.更新统筹主体的确定

更新统筹主体作为城市更新方案的编制者与城市更新行动计划、方案的实施者，在城市更新工作中承担了重要功能，选择具有相应水平与能力的更新统筹主体在一定程度上也影响着城市更新最终效果的实现，《意见稿》对更新统筹主体的遴选作出了原则性的规定，即“应当按照公开、公平、公正的原则组织遴选，确定与区域范围内城市更新活动相适应的市场主体作为更新统筹主体”。

在风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等情形下，政府可以指定更新统筹主体，从“与区域范围内城市更新活动相适应的市场主体”的定义来看，具有一定实力的房地产企业或多个房地产企业组成的联合体等市场主体更有机会承担城市更新项目，当然随着城市更新范围的扩大，也对相应的市场主体提出了更高的要求。

五、城市更新立法趋势回顾

1.上海城市更新工作的需要

2015年上海市人民政府颁布《上海市城市更新实施办法》（已失效），为保证城市更新工作的有序开展，随后，原上海市规划和国土资源管理局又颁布了《上海市城市更新规划土地实施细则》（2017年11月），以及《上海市城市更新规划管理操作规程》《上海市城市更新区域评估报告成果规范》等系列配套政策和规划文件。

上述规定对城市更新作出了系统性的规定，但由于未对原有体系作出全面的创新性规定且该等规定所适用范围较小，主要针对物业权利人自主发起以及政府引导推动的城市更新类型，其他政府认定的较大规模的旧厂、旧区等的更新改造依然按照原有政策要求和管理模式执行，未将城市更新纳入统一管理体系并整体落实。

2.各地方立法进程加速

  • 深圳

作为国内首部以“城市更新”为名的地方性立法成果，《深圳经济特区城市更新条例》于2021年3月1日开始施行。

  • 北京

2021年6月10日，北京市人民政府发布《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》（京政发〔2021〕10号，以下简称“《指导意见》”）。作为北京市针对城市更新出台的首个系统化规定，《指导意见》从总体要求、规划政策、主要更新方式、组织实施、配套政策及保障措施等角度对北京城市更新工作作出规定和指引。

  • 广州

2015年9月，广州市人民政府即颁布了《广州市城市更新办法》，随后也出台了《广州市城市更新专项总体规划》；此外，广州市各区也纷纷颁布各项文件，如在2020年7月，广州市番禺区城市更新局组织编制了《番禺区城市更新专项规划大纲》，以指导番禺区城市更新工作。

2021年7月7日，广州市住房和城乡建设局发布《广州市城市更新条例（征求意见稿）》，广州市城市更新工作也将迈向新的台阶。

  • 东莞

2018年8月15日，东莞市人民政府发布《东莞市人民政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》。2019年4月8日，东莞市自然资源局颁布《东莞市城市更新单元（项目）“1+N”总体实施方案审批操作细则（试行）》，“整合全流程审批事项，前期研究报告、改造方案、征地报批方案、收储方案、收地方案、供地方案等打包形成‘1+N’总体实施方案，实行‘一次过会，全程通行’”。

  • 珠海

2016年11月，珠海市人民政府颁布《珠海经济特区城市更新管理办法》；2021年7月6日，珠海市人民政府对其进行修订，新规将于7月15日起施行。

  • 重庆

2021年6月16日，重庆市人民政府颁布《重庆市城市更新管理办法》；7月15日，《重庆市中心城区城市更新规划》经重庆市人民政府审批通过。

  • 成都

2021年8月，成都市规划和自然资源局、成都市住房和城乡建设局联合发布《成都市“中优”区域城市有机更新总体规划》和《成都市公园城市有机更新导则》，共同构成成都市城市有机更新工作的纲领性文件。

  • 青岛

2021年4月21日，青岛市人民政府印发《关于推进城市更新工作的意见》，成为青岛市出台的首个针对城市更新工作的系统性政策文件。

上述城市均颁布了系统化的城市更新规定，其中深圳、广州等珠三角城市在积累了一定实践后已开始探索进行地方性立法，并形成了初步的成果，作为城市更新工作开展较早的地区之一，上海的地方性立法也有了较丰富的实践基础。

结语

总的来说，《意见稿》的颁布为新时代背景下上海市城市更新工作提出了更多规范要求，也在法治框架下给予了参与城市更新的市场主体更多的保障；但需要指出的是，现阶段《意见稿》仍未对土地转让、市场主体参与遴选等问题作出充分、细致的程序性规定，目前城市更新计划、方案的内容也未成形，依然需要各机构部门在编制城市更新相关计划、文件和推进实施城市更新项目中给出更具实际操作可能的解决路径和方案。

随着《意见稿》的颁布及正式规定的进一步推行和探索，我们也将会对后续出台的政策、规定进行更为细致的解读，期待未来通过专家委员会等渠道参与评审论证、提供咨询意见，并及时与相关部门进行沟通、了解最新的规则动向，为各方参与城市更新工作提供更全面和更具实操性的法律服务。在各方的共同参与下，上海城市建设、居民生活环境将会更加繁荣、多彩。

[1] 《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》第五条之“（一）规划政策”规定：2.在符合规划且不改变用地主体的条件下，更新项目发展国家及本市支持的新产业、新业态的，由相关行业主管部门提供证明文件，可享受按原用途、原权利类型使用土地的过渡期政策。过渡期以5年为限，5年期满或转让需办理用地手续的，可按新用途、新权利类型，以协议方式办理用地手续。

[2] 《重庆市城市更新管理办法》第二十六条：“城市更新项目涉及土地出让的，依据经批准的项目实施方案，采取协议出让或公开招拍挂（含带方案招拍挂）方式办理供地手续。采取带方案招拍挂方式的，可将经批准的项目实施方案中确定的规划控制要素及产业条件等纳入供地方案中予以明确，相关内容载入土地出让合同。”《深圳经济特区城市更新条例》第四十四条：“不动产权属注销登记完成后，实施主体应当先按照规划要求向政府无偿移交公共用地，再申请以协议方式取得更新单元规划确定的开发建设用地使用权，并签订国有建设用地使用权出让合同。”

[3] 《深圳经济特区城市更新条例》第二十五条：申报拆除重建类城市更新单元计划时，拆除范围内物业权利人更新意愿应当符合下列要求：（一）用地为单一地块的，应当经全体共同共有人或者产权份额四分之三以上的按份共有人同意，建筑物区分所有权的，应当经专有部分面积占比四分之三以上的物业权利人且占总人数四分之三以上的物业权利人同意，其中旧住宅区所在地块应当经专有部分面积占比百分之九十五以上且占总人数百分之九十五以上的物业权利人同意……

[4] 《深圳经济特区城市更新条例》第三十二条：属于旧住宅区城市更新项目的，区人民政府应当在城市更新单元规划批准后，组织制定搬迁补偿指导方案和公开选择市场主体方案，经专有部分面积占比百分之九十五以上且占总人数百分之九十五以上的物业权利人同意后，采用公开、公平、公正的方式选定市场主体，由选定的市场主体与全体物业权利人签订搬迁补偿协议。