新政下教育机构转型的合规考量 ——基本篇：从民办教育的监管框架说起

作者：胡静 金杜律师事务所金融证券部

2021年修订版的《民办教育促进法实施条例》（“实施条例”）即将于9月1日正式生效施行。本次实施条例的变动，伴随近期各部门一系列针对民办教育的意见通知，给民办教育行业内部自身以及外部资本环境带来了较大震动，多家民办教育机构积极回应政策要求，纷纷寻求转型，以期在监管压力下能够突破并落地一种协同发展新模式。在转型的过程中，如何把握监管要求，守住监管红线，有必要首先对当前民办教育的监管框架做一次整体梳理。

以《民办教育促进法》为核心的法律规范[1]及分类管理的监管制度

1. 民办教育领域的主要法律规范

我国民办教育领域法律规范的发展历程大致可分为以下三个主要阶段：（1）1997年《社会力量办学条例》，（2）2002年版《民办教育促进法》（包括2013年少量修订版）及2004年版《民办教育促进法实施条例》，（3）2016年修订版《民办教育促进法》（“民促法”，包括2018年少量修订版）和2021年修订版《民办教育促进法实施条例》（“实施条例”，以下与民促法合称为“新民促法”），以及后续出台或修订的各配套法规，包括2016年12月生效的《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》。

新民促法落地后，各部门陆续对学前教育、义务教育、公办教育等社会公共利益属性较强的领域提出了更加严格和具化的监管要求，尤其是《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》、《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（“双减意见”）、《教育部办公厅关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知》、《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》等规定对K12赛道所涉及的教育机构产生了直接的影响，民办教育进入了所谓的“强监管时代”。下一篇我们也将重点说明该等规定的直接影响。

如下图所示，我们总结了当前民办教育领域的主要法律规范，该等法规构成了我国民办教育以新民促法为核心、外资产业政策（具体见第三部分）等其它相关规定并行的基本法律规范框架。

2. 分类管理为基础的监管框架

根据新民促法的规定，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，营利性民办学校可登记为有限公司。具体而言，根据新民促法和相关法律法规，分类管理制度下民办学校审批/登记的大致流程如下：

当我们谈论民办教育的时候，我们是在谈什么

根据新民促法的规定，民办教育是指“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动”。 从法律规定可以看出，民办教育是一个足够大的法律概念，不仅包括了学前教育、义务教育、高等教育等不同教育阶段，还覆盖了文化教育、素质教育、职业教育等较广泛的教育内容[2]。

以下，我们结合涉及民办教育内涵的三个典型问题，进一步厘清民办教育的基本概念。

• 民办教育活动不得利用国家财政性经费

“国家财政性经费”，是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金。民办教育应当利用国家财政性经费之外的民间资本进行办学活动，公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费。

实践中，不乏公办学校与民间资本合作，举办“校中校”，以品牌授权等形式，变相将财政经费用于民办教育活动。为遏制实践中的乱象、切断国家财政经费与民间资本之间的利益输送和混同，实施条例禁止了义务教育公办学校涉足民办学校，且要求其他公办学校（职业教育除外）不得涉足营利性民办学校，同时也规定了不得以品牌输出、管理费等方式规避有关监管要求。

此处需注意“公办”与“国资”相区分。例如，国有企业利用非财政经费的国有资金（非国家财政经费）设立的学校（例如“三产”时期自主办学），是否划归为公办学校^[3]的范畴，值得商榷。

• 非营利性与民办非不应混同

我们在口头讨论中经常提起的“民办非”和“非营利性”，是两个上下游概念，不应混同。具体而言，民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，明确以“营利性”和“非营利性”对民办教育机构进行分类管理，而其中非营利性不仅仅只有“民办非”唯一一种法律形式，因此，民办非不能与非营利性划等号。

此外，在新民促法实施之前，并未在法规层面明确提出营利性民办学校这一类别，民办学校在以往的大多数情况下是以“民办非”的形式出现的，此前实践中大家容易以“民办非”代称民办学校，分类管理的监管制度改变了大家对民办学校的以往认知。新民促法就非营利性或者营利性民办学校分别作出了不同的监管规定和政策，主要体现于义务教育准入、办学收益处理、收费标准和限制、政府财政支持、税收优惠、土地政策、清算程序、登记要求等方面，具体可参见本文作者2016年11月11日刊载于金杜研究院微信公众号的文章《“新民促法”颁布：民办学校资本运作的春天？》。

• 培训机构[4]是否属于民办学校

新民促法出台之前，法规及实际监管层面对培训机构的内涵、登记等规定未给出明确规定。民办教育促进法（2013年修订版）第六十六条规定“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”，但此前国务院并未出台有关“另行规定”。该缺口导致市场上出现了不少乱象，“擦边球”[5]、无证经营等情形层出不穷。同时，在实践中也存在地方监管机构不受理经营性培训机构申办办学许可等情形，导致培训机构处于无法可依的尴尬地位。其中有一例代表性案例便是有赖于上海市2013年6月出台的《上海市经营性民办培训机构登记暂行办法》[6]完成了最终的借壳上市，该规定明确允许经营性民办培训机构以有限公司的形式在工商局登记，由工商行政管理部门事先向同级教育行政部门征求意见。该地方性规定在一定程度上表达了地方主管部门对当时的法律监管规定的解读。

新民促法删除了原第六十六条“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”的表述。同时，2016年底出台的《营利性民办学校监督管理实施细则》第四十九条也规定“营利性民办培训机构参照本细则执行”。由此，培训机构作为新民促法下的“其他民办教育机构”明确被纳入了民促法的监管体系，亦按照分类管理模式进行监管。但需要注意的是，实践中，对于不同行业培训机构，尤其是素质教育培训机构，可能涉及不同的行业监管部门，例如劳动行业主管部门、金融行业主管部门等，同时，培训机构的外延到底如何划线，也有待进一步明确。

民办教育的外资监管框架

民办教育外资准入规定主要涉及《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》（“负面清单”）、《中外合作办学条例》等法规。新民促法出台后，外资办学依然保持原有监管逻辑，在分类管理等基本制度框架下依据外资准入的特别规定进行监管。结合负面清单、《中外合作办学条例》及其他相关法规，目前民办教育外资准入禁止/限制性规定如下：

面对严峻的监管形势，教育行业亟需调整业务发展模式、进行合规梳理和整改，以实现快速转型及升级。新民促法及双减意见等规范性文件的相关要求，表达了监管层对民办教育的定位，如何把握法规政策基调、理解监管合规要求，决定了民办教育机构转型的成功与否。下一篇我们将在本篇监管框架的基础上，进一步分享新政下教育机构转型应注意的主要合规考量。

[1] 仅针对民办教育领域特别法而言。

[2] 实践中，业态的多样性也给民办教育的内涵提供了多种可能性。民办教育监管业态的界限，仍需结合监管机构的具体把握加以判断。

[3] 有学者认为“公办学校”应包含任何国有资金（无论是否来源于国家财政体系）举办的学校。本文作者认为该观点值得商榷。

[4] 此处培训机构不包括“职校”等职业教育学校。

[5] 例如以咨询公司的名义实际从事培训业务。

[6] 根据2013年《上海自贸区中外合作经营性培训机构管理暂行办法》，经营性培训机构可分为“文化教育类”和“职业技能类”。