自2008年8月1日《反垄断法》生效以来，相关配套制度不断健全完善，反垄断执法不断加强和改进，进一步强化竞争政策基础地位，着力构建新发展格局，亦是我国“十三五”规划收官之年的重要战略决策。 2020年，国家市场监督管理总局公开发布《反垄断法修订草案公开征求意见稿》（“《征求意见稿》”），向社会公众广泛征求意见，我国《反垄断法》的修订进程全力启动。历经一年有余，第十三届全国人大常委会第三十一次会议对《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》（“《反垄断法（修正草案）》”）进行了审议，并于2021年10月23日公布，再次向社会广泛征求意见。
本文立足于经营者集中申报，着眼于修法后相关规则的变化，结合域外相关制度，对经营者集中的亮点、痛点和重点进行解读和探讨，力图为企业经营决策呈现有力建议。
1.亮点–经营者集中审查期限的“停表”制度
反垄断法修订之前，我国关于经营者集中审查期限的规定集中体现在《反垄断法》第25条、第26条以及《经营者集中审查暂行规定》第19条、第20条，可以将其概括为 “初步审查（30日内）+ 进一步审查（90日内）+ 特殊情形进一步延长审查（60日内）”，审查期限自立案之日起最长不超过180日。然而，如果案件涉及复杂的竞争评估、限制性条件磋商等情形，分阶段的法定期限设置往往捉襟见肘。而申报方应对审查期限届满但又未获审批的途径，便是在审查期限即将届满之时撤回申报并再次提交，甚至多次撤回、多次提交[1]。
申报方需要尽快取得审批以免影响交割，监管机构需确保有足够的审查时间以充分评估集中所造成的竞争影响，经营者集中审查的状态经常是“矢在弦上，不可不发”。《反垄断法（修正草案）》新增经营者集中审查期限“停表”（stop-the-clock）制度，将紧绷的弓弦再次拉紧。其32条规定，“有下列情形之一的，国务院反垄断执法机构可以决定中止计算经营者集中的审查期限，并书面通知经营者：（一）经营者未按照规定提交文件、资料，导致审查工作无法进行；（二）出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实，需要进行核实；（三）对经营者集中附加的限制性条件需要进一步评估，且经营者同意。”
事实上，欧盟和美国等域外主要司法辖区在其经营者集中审查程序中也规定了停表制度。就欧盟而言，2004年《欧盟理事会关于经营者集中控制的第 139/2004 号条例》第10条规定，如因参与集中经营者之缘故，委员会决定要求经营者提供信息或者决定要求进行检查，则所设定的期限应当暂停[2]。就美国而言，1976年的《哈特-斯科特-罗迪诺反托拉斯改进法》同样规定，如发现仍需申报方补充信息的，应当停止计时[3]。尽管各司法辖区有关“停表”制度的适用情形与执行细节存在差异，但该制度的根本目的，都是减少流程性因素对于审查时间的挤占，避免不必要的重复撤回再申报，并倒逼提升经营者提交材料的完整性和效率。当然，停表制度的适用也应当受到一定限制，避免削弱法定审限制度的积极作用，防止审查时间的无限期延长和不可预测。
就《反垄断法（修正草案）》第32条的具体适用，我们认为：
- 针对第一款规定，其适用于简易审查程序的空间较小。通常情况下简易案件在立案之前就已开始实质性审查，并根据审案要求补充提供相关文件信息，而立案前并无法定审查时限的规定。绝大多数简易案件在正式立案后被要求补充提供的信息较少，如未收到任何异议通常在公示期后即可获得审批。在普通审查程序下，适用普通申报程序的案件并不代表一定存在竞争关注，目前规定的审查期限在没有“停表”制度的情况下也通常够用。如果不涉及救济措施的磋商沟通，仅是多轮的补充问题，“停表”意义有限，且各阶段时限的计算会增加不少工作量。
- 针对第二款规定，尽管实践中在申报过程中出现新情况、新事实并不常见，“停表”制度的引入将使得经营者不再需要撤回申报，待交易恢复正常后起算审查时限，审批时间的可预见性得到增强，相较于重新申报、重启时限，一定程度上减少了交易的不确定性。
- 针对第三款规定，在可能造成排除、限制竞争效果的经营者集中案件中，经营者需要就救济措施或承诺与反垄断监管机构反复磋商沟通，很多时候需要撤回再次申报，因此该条款的引入有望提高复杂案件的审查效率并减少程序性工作。但是，“停表”制度的实施会将时间压力滑向申报方，此时的反垄断审查机构并无法定审限的压力，如果交易各方制定了紧凑的交易安排、交割时间，则申报方必须在最短的时间内提出最可行的救济措施，博弈的天平出现倾斜，拉锯战式的磋商沟通可能也会减少。
2.痛点–对经营者集中处罚制度的修订
2.1违法实施经营者集中的法律责任
本次修正草案的主要内容之一，是大幅提高违法实施经营者集中的惩罚力度。在过去，对于违法实施经营者集中的处罚力度较低，即使顶格五十万的处罚对于营业额超过人民币4亿元企业可能依然无关痛痒，使得一些企业经常忽略经营者集中申报这一前置行政审批程序，一大批应报未报或者抢跑的案件层出不穷。
（1）对具有或可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中的处罚；
在《反垄断法（修正草案）》前，有且只有一例未依法申报实施集中交易[4]因为被认定具有或者可能具有排除、限制竞争效果而被反垄断执法机构要求恢复相关市场竞争状态，并处以五十万元罚款和依法申报经营者集中。修正草案第58条[5]在原有采取必要措施恢复到集中前的状态基础上，大幅提高处罚金额（处上一年度销售额10%以下的罚款），进而对企业违法实施经营者集中产生极大威慑力。
尽管处罚力度大幅提高，但核心点在于如何确定“销售额”基数。是限于企业的国内总销售额，还是扩展到全球总销售额，是只罚涉案企业的总销售，还是上升至整个集团层面，尚有待细则或执法案例明确。旧的《反垄断法》规定“可以处五十万元以下的罚款”，因此并不涉及销售额的问题。而《反垄断法（修正草案）》在处罚上与垄断协议、滥用市场支配地位的法律责任部分统一，因此反垄断执法机关很可能会参照目前针对垄断协议、滥用市场支配地位处罚的销售额罚款基数来确定违法实施经营者集中的罚款基数。同时，此次规定“处10%以下罚款”，采用的是跟欧盟类似的倍率式罚款设定。由于与销售额挂钩，因此能较好的反映违法行为对于市场竞争的影响，且能克服数值式罚款低于违法所得的弊端。[6]最后，没有像垄断协议和滥用行为罚则一样规定1%的罚款下限，也为执法提供了空间，对于情节轻微，影响有限的违法行为，或可从宽处理。
（2）对不具有排除、限制竞争效果的经营者集中的处罚
旧法中并未区分未依法申报实施的集中是否具有排除、限制竞争效果，均规定“可以处五十万以下罚款。实践中五十万的罚款数额上限也并不能彰显“让违法成本大大高于守法成本”的正义理念。[7]修正草案将未排除限制竞争的经营者集中的罚款金额上限提升至人民币500万元。
回顾以往的处罚案例，2020年以前对违法实施经营者集中的行政处罚，对涉案企业的罚款数额多集中在最高限额的70%以下。从2020年12月14日国家市场监督管理总局首次发布三起未依法申报违法实施经营者集中的行政处罚案例开始，到截止目前发布对互联网领域多起违法实施经营者集中的行政处罚决定，经评估基本都认为不具有排除、限制竞争的效果，对涉案企业多处以五十万元人民币的顶格罚款。
（3）警惕“没有达到申报标准”也可能需要申报的情况
《反垄断法（修正草案）》第26条规定：“经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。”该条赋予反垄断执法机构主动发起调查的权利，任何具有或可能具有排除、限制竞争效果的交易都可能引发反垄断执法机构的主动调查，尤其是近年来备受关注的“猎杀式收购”。
具体而言，“猎杀式收购”主要指市场上的现有企业为了抢占未来竞争优势，终止新兴目标企业的业务或对其进行并购的行为。有意见指出，这种猎杀式并购行为可能阻碍创新，压制初创企业成长，大面积的“猎杀式收购”可能导致互联网企业利用资金、规模优势形成赢者通吃的局面。在过去，由于参与集中的一方经营者为初创企业或新兴平台，其所在相关市场集中度高、参与竞争者数量有限，但营业额达不到经济者集中的申报标准，因而原有申报规则难以适用。我们注意到在其他一些司法辖区，执法机构对这类猎杀式收购已予关注。例如美国众议院司法委员会在今年6月修订的六项法案中，就有对猎杀式收购的规制。法案提出，要加重被规制的平台经营者举证责任，否则其全部收购行为将被推定违法。
修正草案增加这一款的规定也与之前颁布的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》第19条的规定相呼应。为避免事后被调查的风险，在进行此类交易之前，咨询反垄断律师进行相关市场评估及竞争损害分析显得尤为重要。
2.2加重严重违法行为的法律责任
根据《反垄断法（修正草案）》第63条[8]规定，对于严重违法行为，反垄断执法机构可以按照前述罚款数额的基础上处以二倍以上五倍以下的罚款。对于何为“情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后的”目前并无进一步规定。多次违法，被处罚后依然实施违法行为的企业可能面临更高风险。
2.3违法的追诉时效
在新旧《反垄断法》交替，罚则大幅提升的过程中，违法实施经营者集中的行政处罚溯及力问题企业极为关心。根据《行政处罚法》第29条的规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚（法律另有规定的除外）”。前述时效从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原则上，行政处罚的追诉时效是两年。但针对未依法申报的经营者集中，反垄断执法机构通常认为未依法申报的收购、并购、新设合营企业等均属于连续性的违法行为，行为一直未停止，因此不起算追诉期。新法生效后，由于违法行为一直持续，过去的未依法申报交易同样会被调查，且不排除按照新法进行处罚。
3.重点–经营者集中的重点审查领域
正如反垄断局局长吴振国在接受美国律师协会专访时所指出的，“相较于世界其他主要反垄断执法机构，中国反垄断执法机构人员编制较少，反垄断监管力量还有待充实。”[9]就经营者集中的审查而言，在有限的资源下集中力量精准出击，对重点行业领域保持更高的关注，是执法机构的必然选择。对此，《反垄断法（修正草案）》第37条规定，“国务院反垄断执法机构应当依法加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查。”
梳理近两年的《中国反垄断执法年度报告》不难发现，反垄断执法机构对于民生和科技领域始终保持较高的监管关注。例如，2019年的重点执法行业包括医药行业、公共事业行业、建筑和房地产行业、石油化工行业、汽车行业、航空行业、信息通信行业以及航空行业，2020年的重点执法行业包括互联网行业、公共事业行业、医药行业、半导体行业、汽车行业、建筑材料行业、交通运输行业、石油化工行业以及钢铁行业。民生领域关乎人民福祉和群众切身利益，而科技领域关涉国家核心竞争力，尤其是在互联网和平台经济发展如火如荼的背景下，网络安全与数据保护自然成为重要关注。
另外，《反垄断法（修正草案）》也提及了加强对于金融和媒体领域经营者集中的审查。涉及金融领域的反垄断，中国人民银行党委书记郭树清在采访时表示，我国银行业、保险业、证券业在某些领域和某些环节也存在垄断和不正当竞争，应当依法维护公平竞争的金融市场秩序。[10]中国人民银行行长易纲日前在在国际清算银行（BIS）监管大型科技公司国际会议上的讲话中也提到，国内部分平台公司通过交叉补贴等方式抢占市场，获得市场支配地位后实行排他性政策，强调将发挥好与反垄断部门的监管合力，遏制滥用市场优势地位的垄断行为，积极应对算法歧视等新型垄断问题。[11]因此，反垄断法加强对金融领域的经营者集中审查也是与防范金融业资本无序扩张的重要立法动作遥相呼应。涉及媒体领域，监管近来动作频频。例如，国家发展改革委和商务部在10月联合发布的《市场准入负面清单（2021年版）》提及，超过股比限制，非公有资本不得投资新闻传媒领域特定业务[12]；网信办在10月20日公布了《互联网新闻信息稿源单位名单》，以进一步夯实网络传播秩序管理、丰富互联网信息供给。[13]
面对《反垄断法（修正草案）》对于特定领域的重点关注，企业在进行民生、金融、科技、媒体等领域的投资并购活动更要积极、主动、依法进行经营者集中申报，以最大程度降低违法风险。
4.结语
《反垄断法》的新修是紧跟时代变化发展的浪潮。国家层面对于反垄断立法更加重视，立法内容愈加精细化、适时化；反垄断执法机构不断积累经验，强化执法力度，这都标志着中国反垄断法已进入成熟阶段，反垄断各项执法司法工作也将开启新局面。对于企业而言，反垄断合规将会成为企业在未来发展中不可或缺的重要一环。
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附件：《中华人民共和国反垄断法》修改前后对比表——经营者集中及法律责任章节
| 现行法 | 修改后 |
| 第四章 经营者集中 | 第四章 经营者集中 |
| 第二十一条 经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。 |
第二十六条 经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。 经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。 |
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第三十二条 有下列情形之一的，国务院反垄断执法机构可以决定中止计算经营者集中的审查期限，并书面通知经营者：（一）经营者未按照规定提交文件、资料，导致审查工作无法进行；（二）出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实，需要进行核实；（三）对经营者集中附加的限制性条件需要进一步评估，且经营者同意。 自中止计算审查期限的情形消除之日起，审查期限继续计算，国务院反垄断执法机构应当书面通知经营者。 |
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| 第三十七条 国务院反垄断执法机构应当依法加强民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查。 | |
| 第七章 法律责任 | 第七章 法律责任 |
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第四十六条 经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款。 经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。 行业协会违反本法规定，组织本行业的经营者达成垄断协议的，反垄断执法机构可以处五十万元以下的罚款；情节严重的，社会团体登记管理机关可以依法撤销登记。 |
第五十六条 经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款，上一年度没有销售额的，处五百万元以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处三百万元以下的罚款。经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员对达成垄断协议负有个人责任的，可以处一百万元以下的罚款。 经营者组织其他经营者达成垄断协议或者为其他经营者达成垄断协议提供实质性帮助的，适用前款规定。 经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。 行业协会违反本法规定，组织本行业的经营者达成垄断协议的，由反垄断执法机构责令改正，可以处三百万元以下的罚款；情节严重的，社会团体登记管理机关可以依法撤销登记。 |
| 第四十七条 经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。 | 第五十七条 经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。 |
| 第四十八条 经营者违反本法规定实施集中的，由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，可以处五十万元以下的罚款。 | 第五十八条 经营者违反本法规定实施集中，且具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，处上一年度销售额百分之十以下的罚款；不具有排除、限制竞争效果的，处五百万元以下的罚款。 |
| 第四十九条 对本法第四十六条、第四十七条、第四十八条规定的罚款，反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素。 |
第五十九条 对本法第五十六条、第五十七条、第五十八条规定的罚款，反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、程度、持续时间和消除违法行为后果的情况等因素。 对本法第五十六条、第五十七条规定的违法所得难以准确计算的，反垄断执法机构应当将违法所得作为确定具体罚款数额时的考虑因素。 |
| 第五十条 经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。 |
第六十条 经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担停止侵害、恢复原状、赔偿损失等民事责任。 经营者实施垄断行为，侵害社会公共利益的，人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼。 |
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第五十一条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。 法律、行政法规对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的处理另有规定的，依照其规定。 |
第六十一条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织没有上级机关的，由反垄断执法机构责令改正。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当将有关改正情况书面报告上级机关和反垄断执法机构。 法律、行政法规对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的处理另有规定的，依照其规定。 |
| 第五十二条 对反垄断执法机构依法实施的审查和调查，拒绝提供有关材料、信息，或者提供虚假材料、信息，或者隐匿、销毁、转移证据，或者有其他拒绝、阻碍调查行为的，由反垄断执法机构责令改正，对个人可以处二万元以下的罚款，对单位可以处二十万元以下的罚款；情节严重的，对个人处二万元以上十万元以下的罚款，对单位处二十万元以上一百万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 | 第六十二条 对反垄断执法机构依法实施的审查和调查，拒绝提供有关材料、信息，或者提供虚假材料、信息，或者隐匿、销毁、转移证据，或者有其他拒绝、阻碍调查行为的，由反垄断执法机构责令改正，对单位处上一年度销售额百分之一以下的罚款，上一年度没有销售额或者销售额难以计算的，处五百万元以下的罚款；对个人处五十万元以下的罚款。 |
| 第六十三条 违反本法规定，情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，反垄断执法机构可以按照本法第五十六条、第五十七条、第五十八条、第六十二条规定的罚款数额的二倍以上五倍以下处以罚款。 | |
| 第六十四条 经营者因违反本法规定受到行政处罚的，依照国家有关规定记入信用记录，对严重违法失信行为给予信用惩戒，并向社会公示。 | |
|
第五十三条 对反垄断执法机构依据本法第二十八条、第二十九条作出的决定不服的，可以先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。 对反垄断执法机构作出的前款规定以外的决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。 |
第六十五条 对反垄断执法机构依据本法第三十四条、第三十五条作出的决定不服的，可以先依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。
|
| 第五十四条 反垄断执法机构工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者泄露执法过程中知悉的商业秘密，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。 | 第六十六条 反垄断执法机构工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者泄露执法过程中知悉的商业秘密、自然人的隐私和个人信息的，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。 |
| 第六十七条 违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 |
感谢实习生马骁对本文做出的贡献。
[1] 例如，在“市场监管总局关于附加限制性条件批准诺贝丽斯公司收购爱励公司股权案反垄断审查决定的公告”中提到，申报方两次在进一步延长的审查期限即将届满时申请撤回案件并得到市场监督管理总局的同意，参见http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/ftjpz/201912/t20191220_309365.html 。
[2] See Council Regulation (EC) No 139/2004 of 20 January 2004 on the control of concentrations between undertakings (the EC Merger Regulation), OJ L 24/1, 29 January 2004.
[3] See Pub. L. No. 94-435, 90 Stat. 1383 (1976).
[4] 请见http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202107/t20210724_333020.html。
[5] 《反垄断法（修正草案）》第58条：“对于具有或可能具有排除、限制竞争效果的，经营者集中，责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，处上一年度销售额百分之十以下的罚款 ”。
[6] 参见王健：《论我国反垄断罚款的结构化改革——从一元构造体系走向二元构造体系》，载《交大法学》2021年第4期。
[7] 参见徐向华、郭清梅：《行政处罚中罚款数额的设定方式-以上海市地方性法规为例》，载《法学评论》2006年第6期。
[8] 《反垄断法（修正草案）》第六十三条规定：“违反本法规定，情节特别严重，影响特别恶劣、造成特别严重后果的，反垄断执法机构可以按照本法第五十六条、第五十七条、第五十八条、第六十二条规定的罚款数额的二倍以上五倍以下处以罚款。”
[9] 参见http://www.samr.gov.cn/xw/zj/202107/P020210707589294907161.pdf 。
[10] 参见http://www.news.cn/2021-10/19/c_1127974458.htm 。
[11] 参见http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/4357047/index.html 。
[12] 参见https://www.ndrc.gov.cn/yjzxDownload/sczrfmqd2021.pdf 。
[13] 参见http://www.cac.gov.cn/2021-10/18/c_1636153133379560.htm 。