作者:宁宣凤 彭荷月 金杜律师事务所反垄断组

自《中华人民共和国反垄断法》(“《反垄断法》”)实施以来,作为反垄断执法机构的国家工商行政管理总局(“国家工商总局”)和国家发展和改革委员会(“国家发改委”)已经分别在其职权范围内就一些经营者涉嫌垄断的行为进行了调查,并对部分行为实施了处罚。请参见”First Public Enforcement Decision by SAIC against concrete manufacturers(国家工商总局首个公开处罚决定针对混凝土生产企业)”、”Earlier Rumor Confirmed: China Telecom and China Unicom under Antitrust Investigation(早前传闻被确认——中国电信和中国联通接受反垄断调查)”、”NDRC Fined Two Pharmaceutical Companies for Abusive Conducts(国家发改委对两家制药公司垄断行为进行处罚)”以及”Price Related Breaches of the AML and the Price Law – How Many Public Cases Have There Been?(与价格有关的垄断行为以及价格法——目前有多少公开案例?)”等相关文章。

根据《反垄断法》第46条和第47条,如果经营者达成并实施垄断协议,或滥用市场支配地位,反垄断执法机构可以作出以下处罚决定:
 

1) 责令停止违法行为;
2) 没收违法所得;
3) 并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款(如果经营者达成垄断协议但尚未实施,可以处五十万元以下的罚款。)

此外,行业协会组织本行业的经营者达成垄断协议的,可被处五十万元以下的罚款;如情节严重,可被依法撤销登记。

对于上述反垄断处罚决定是否可以申请行政复议,以及如何进行复议,最近我们收到一些来自于客户的询问。

简单来说,反垄断执法机构作出的行政处罚属于可复议的具体行政行为,复议程序应适用《中华人民共和国行政复议法》(“《行政复议法》”)以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》(“《行政复议条例》”)。此外,国家工商总局和国家发改委还就其各自受理、审查行政复议申请专门制定了《国家工商行政管理总局行政复议程序规则》和《国家发展和改革委员会行政复议实施办法》。

以下我们结合这些法律规定,对有关反垄断处罚行政复议的常见问题作一简要解答。

行政复议是否是行政诉讼的前置程序?

对反垄断行政处罚而言,行政复议并非是行政诉讼的前置程序。申请人既可以选择行政复议,也可以选择直接提起行政诉讼。申请人应在收到行政处罚决定书之日起60日内提起复议,或在三个月内直接向人民法院提起行政诉讼。

行政复议期间是否执行原决定?

在行政复议期间仍然要执行原决定,除非作出原决定的行政机关或复议机关认为需要停止执行,或法律规定停止执行。

谁有资格成为申请人?

一般来说,受到反垄断行政处罚的相关方是行政复议的申请人。此外,如果某一个人或实体并非反垄断处罚的对象,但其合法权益因为处罚行为而受到了影响,也有权提起行政复议 1

谁是行政复议中的被申请人?

简单来说,作出垄断处罚决定的反垄断执法机构为被申请人。

在中国反垄断执法框架中,国家工商总局负责与价格无关的垄断协议和滥用市场支配地位的垄断行为,而国家发改委则负责与价格相关的垄断协议和滥用市场支配地位的垄断行为。在处理具体的垄断行为时,国家工商总局和国家发改委可以自行处理,也可以授权省、自治区、直辖市一级的工商局和发展改革委员会(或价格局)2 来进行调查、处罚。实践中,有不少案件是由省一级反垄断执法机构经国家工商总局和国家发改委授权处理的。

因此,在垄断行政处罚中,被申请人可以是国家工商局和发改委,也可以是省一级反垄断执法机构。

谁是行政复议机关?

受理行政复议的机构要视作出行政处罚决定的主体而定。

如果行政处罚是由国家工商总局或国家发改委作出的,则申请人应分别向国家工商总局或国家发改委提出复议申请。

如果行政处罚是由省一级的反垄断执法机构作出的,则申请人可以选择向其所属的省级人民政府申请复议,或者也可以向国家工商总局或国家发改委申请复议。例如,如果反垄断处罚决定是由广东省工商局作出的,则申请人既可以向广东省人民政府申请复议,也可以向国家工商总局申请复议。

是否会举行听证?

行政复议原则上采取书面审查的方式,但是如果案情复杂,仅书面审查无法查明情况,复议机关还有可能采取听证、实地调查取证、鉴定、听取专家意见等方式。也就是说,听证程序只是行政复议中的一种审理方式,而不是必须采取的方式,是否听证由复议机关自主决定。

申请人是否被允许审阅相关材料?

申请人可以查阅被申请人向行政复议机关提出的书面答复,以及作出具体行政行为的证据、依据和有关材料,但涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的内容除外。

复议程序是否可以适用和解或调解?

根据《行政复议条例》,对于被申请人行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为,申请人与被申请人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解,并向行政复议机关提交书面和解协议,请求准许。

行政复议机关还可以对被申请人行使自由裁量权作出的具体行政行为进行调解,如果经调解达成协议,行政复议机关会制作行政复议调解书,在双方当事人签字并加盖行政复议机关印章后生效。

《反垄断法》第46和47条在罚款的数额方面给予了反垄断执法机构自由裁量的权力,因此,申请人和被申请人可以就罚款数额进行和解,或由复议机构进行调解。

行政复议机关作出决定需要多长时间?

一般来说,行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。如果情况复杂,不能在上述期限内作出决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,但延期不得超过30日。

行政复议机关可能作出何种处理决定?

根据对被申请行政行为的审查结果,行政复议机关可能作出以下几类复议决定:

1) 维持原行政行为;
2) 撤销、变更原具体行政行为或确认该行为违法,
3) 在撤销某一行政行为或确定该行为违法的同时,责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为;或
4) 驳回复议申请。

如果被申请人被责令重新作出具体行政行为,其应在60日内重新作出决定,且不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本相同的行政行为。

行政复议机关是否可能作出比原决定更不利的处罚决定?

根据《行政复议条例》,行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内,不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。因此,申请行政复议不会导致申请人受到比原决定更严厉的处罚。

申请人如果对行政复议的决定不服,有何救济方式?

申请人可以在收到行政复议决定书之日起15日内向国务院申请裁决,也可以向法院提起行政诉讼。如果选择前者,则国务院的裁决将为最终裁决。
 


 1《行政复议法》第9条规定,公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以提出行政复议申请。

 2例如,江苏、浙江、黑龙江、辽宁、湖北和云南等省被授权处理与价格有关的垄断行为的执法部门是物价局,而新疆等省被授权的部门则是发展改革委员会。