根据2012年4月多家媒体的报道，国家发展和改革委员会（“发改委”）出台了相关政策，将人民币基金中，普通合伙人（GP）是外商投资企业（“FIE GP”），有限合伙人（LP）是境内投资者（不含在中国境内设立的外商投资企业）的人民币基金（“FIE GP 基金”）认定为外国投资者，这就意味着FIE GP基金进行项目投资时，应完成外商投资审批程序，从外界看来，应该是指取得商务部或地方商务部门（“商务部门”）的审批。
鉴于国际私募股权投资（PE）机构在设计其境内人民币基金架构时通常是采用FIE GP基金的形式，上述消息引起了极大的关注。如果外资PE机构的人民币基金在进行项目投资时都被认定为是境外基金，将来再以FIE GP基金的形式募集新的人民币基金的可能性将大大降低。通过解读发改委对发布的相关文件和其他监管部门披露的信息，笔者认为，对市场上对于上述消息的影响存在一定的误解。
背景
外国投资者在中国进行直接投资需要取得商务部门的审批，同时需要遵守相关的外商投资政策，主要包括《外商投资产业指导目录》。《外商投资产业指导目录》根据是否允许外商投资，将相关行业分为四种类型，即鼓励类、允许类、限制类和禁止类。根据《关于外商投资企业境内投资的暂行规定》[i]的进一步规定，外商投资企业在鼓励类、允许类行业的投资，无需商务部门审批，而在限制类行业的投资仍须商务部门批准，且外商投资企业不得在禁止类行业进行投资。对于由外商投资企业投资设立的企业，例如FIE GP基金，其进行投资过程中所应享受的待遇如何尚未有法律法规做过规定，因此，FIE GP基金在进行项目投资时，是否需要遵守《外商投资产业指导目录》，以及是否要经商务部门的批准，仍存在不确定性。
在以下讨论的发改委复函发布之前，笔者倾向认为，对FIE GP基金的待遇至少不应低于对外商投资企业的待遇。这意味着FIE GP基金进行投资时要区分以下情况：（1）对鼓励类或允许类行业的投资不需要商务部门的批准；（2）对限制类行业的投资，由于缺乏相关法规对审批要求和审批程序作出要求，应当也不需要经过商务部门的批准；（3）对禁止类行业的投资有可能被禁止。尽管如此，以上问题仍存在许多不确定性。不同地区的主管部门对此持有不同的观点，实践中做法也不尽相同。
地方性法规的突破
上海市政府于2010年12月24日颁布了《关于本市开展外商投资股权投资企业试点工作的实施办法》（“《试点办法》”），在这个问题上做出了突破性规定。《试点办法》因引进“合格境外有限合伙人”（“QFLP”）的概念而备受关注。《试点办法》同时也赋予FIE GP基金下述优惠待遇（“QFGP待遇”）：如果作为GP的外商投资企业符合条件并获准参加上海的试点，其可在不超过总规模5%的额度范围内向其发起设立的FIE GP基金进行出资，且该等出资不影响FIE GP基金的原有属性。这意味着，尽管GP是外商投资企业，FIE GP基金将被视为一个没有外资成分的纯国内基金，享受“国民待遇”。在发改委复函发布之前，对于是否可以进一步将该等待遇解释为FIE GP基金的项目投资不再受限于外商投资政策，尚不明确。此外，作为地方政策，《试点办法》规定的QFGP待遇在上海以外的其他地区是否也被认可尚不确定。
发改委复函
前文中提到的消息应来源于《国家发展改革委办公厅关于外资股权投资企业有关问题的复函》（“发改委复函”），国家发改委在该复函中，针对上海发改委对黑石人民币基金是否适用《外商投资产业指导目录》的问题进行了回复。
笔者认为，黑石人民币基金应当是以FIE GP基金形式设立的，并根据上海《试点办法》取得了QFGP待遇。发改委复函澄清，黑石人民币基金和类似架构的人民币基金（即FIE GP基金），应按照外资政策法规进行管理，其项目投资适用《外商投资产业指导目录》。
然而，发改委复函并没有要求FIE GP基金在进行项目投资时，需要像境外投资者一样完成商务部门的审批程序，该等要求亦不在发改委的权限范围之内。
发改委复函发布之后，有关发改委官员在非公开场合对此问题做了以下进一步解释：（1）复函是针对上海发改委提出的具体问题的答复，并不是出台新的政策或法规；（2）进行项目投资时， FIE GP基金应当向国家发改委或地方发改委办理相应的外商投资项目核准手续。目前在一般的并购交易中，如果没有涉及新的建设项目，即使是外国投资者通常也不需要办理该等发改委核准手续。基于对“发改委复函并不是出台新的政策或法规”的理解，笔者倾向于认为，在发改委核准问题上，FIE GP基金应享受同等待遇。因此，发改委的核准要求应当不会给FIE GP基金造成根本性的影响。
另根据从商务部门获得的信息，笔者认为商务部门的立场与发改委复函基本一致。商务部门也指出，FIE GP基金应遵守外商投资政策，主要是《外商投资产业指导目录》。FIE GP基金不得投资于禁止类行业，但在鼓励类，允许类和限制行业的投资一般是允许的，但就限制类行业，相关的的限制仍需满足（鉴于对限制类行业的投资限制往往是外商投资的比例不超过50％，而在FIE GP基金中，间接的外资比例远小于此，上述限制似乎不会成为一个很大的问题）。审批手续上，商务部门表示，FIE GP基金的项目投资不属于商务部门的审批范围，但建议最好在投资前，特别是对限制类行业的投资，与有关商务部门沟通确认。
结论
基于上述分析，笔者认为发改委复函的影响并非新闻所报道的那样严重。对于 FIE GP基金的项目投资，外商投资政策，主要是《外商投资产业指导目录》应该得到遵守。在审批程序方面，通常不需要商务部门的批准，且应当是在涉及新的建设项目时才需要经过发改委的核准，而FIE GP基金的多数投资项目往往都不涉及及新的建设项目。
发改委复函对FIE GP基金而言并不是一个好消息，但在另一方面，复函在一定程度上明确了FIE GP基金在项目投资时的待遇。如果FIE GP基金没有把禁止类行业作为投资重点，发改委复函对其影响可能不是很大。
（本文原文为英文，中文为译文。）