从环境保护法草案看集体诉讼

作者：杜慧力 Tom McGinn 金杜律师事务所并购部

2013年6月底，人大常委会对《中国环境保护法修正案（草案）》二次审议稿进行了审议。鉴于目前广泛的讨论，很多人臆测这项法律初稿还要经第四轮的修改，才能最终生效[1]。这些修改是中国环保法1989年生效以来对其的首次修正。

原全国人大环资委研究室办公室副主任骆建华解释说，目前为止做出的修改重点厘定为七个领域：1) 法律的大致角色；2) 当地政府的职责；3) 公开环境统计数据；4) 防止农村地区与农业相关的污染；5) 公众参与；6) 信息透明度；以及7) 惩治措施。[2]核心论题目前围绕对环境污染提起的集体诉讼展开。现行法律下，代表公众对环境污染提起集体诉讼的权利人为数甚少，最为人所知的可能就属半官方性质的中华环保联合会了。

为有效解决上述（5）至（7）的问题，在第二稿草案征向社会公开征求意见期间，很多人认为权利人主体应扩充范围。按照立法者的说法，这样做或许有助制定出“长着尖牙具有威慑力的法律”。[3]

草案第三稿显示立法者采纳了上述意见，规定能够提起集体诉讼的“相关组织”必须满足以下条件：

1. 全国性社会组织；

2. 依法在国务院民政部门登记；

3. 专门从事环境公益活动连续五年以上；并且

4. “信誉良好”。

目前有13家组织符合前三项要求，但“信誉良好”则赋予法官驳回环境集体诉讼以较大自由裁量权。这种情况下很难确定什么组织可以提请集体诉讼。

一般来说，在很多国家集体诉讼都是一个颇有争议的话题。

美国善于引进新概念，以此弱化权利者个人与被告（通常为大型规模的公司组织）之间的不平等，也有不少权力者个人对环境污染主体提起集体诉讼这样的事例。众所周知的是位于加州辛克利的居民胜诉太平洋天然气和电器公司的事件，该公司被起诉非法排放含有大量致癌物质的污水，导致该地区地下水污染且使居民罹患恶性疾病，后来这也成为好莱坞电影《永不妥协》的素材。

加拿大也有集体诉讼的先例，但提起公诉的理由却相对窄得多。在美国可以精神痛苦或情感痛苦为由提出索赔要求[4]，但在加拿大这些理由很难成立。举例说，要在安大略省提起集体诉讼，提起人需证明集体是否认可“共同议题”[5]。鉴于污染会对人体健康造成不同程度的损害，上述所谓的“共同议题”只限于与财产权侵害有关的案件中[6]。

集体诉讼在英国并不常见，比较类似的机制则为“集团诉讼制度”。该制度下，当事人要向法庭证明其案件“导致了带有普遍性或有关联性议题的发生”，并因此具备集体操作的可行性[7]。法官具有充分裁量权批准这类请求。最近有个涉及环境污染的案例，上诉法院拒绝了500位权利申诉人的集体索赔请求，理由是当事人的情况无论从法律上看还是从事实上看，都彼此不具备充分的相似性[8]。该案例常被引用，以此表明界定相似性的难度。

德国法对多方当事人诉讼也设限很多。但也有些例外情况——如果对非政府污染源污染环境要求索赔不在此列——德国法将不确认集体诉讼请求成立，但当事人各个主体仍可向法院申请共同审理这些案件[9]。

2013年6月11日，欧盟执行机构欧洲委员会发布了一项决议[10]，声明欧盟成员国在未来两年内将采用“集体救济”机制，使得权利要求人能以集体的名义寻求赔偿或禁令解除。该决议还特别指出，该补偿机制的推出对环境保护意义深远[11]。因此，尽管该决议不具有法律上的约束力，但会催生环境污染集体诉讼案件在欧洲大陆“全面开花”。

在修正案三审稿下依然难以确定可以提起环境集体诉讼的主体。但是，四审稿将会扩大相关主体的范围。即使维持目前的现状，可能更多的非政府组织（NGO）将被允许提起环境集体诉讼。不管怎样，是否应增加环境污染集体诉讼当事人的数量，这样的公众讨论令人欣喜。同时，这样也能向更多人敞开正义的大门，构建起美国那样广受诟病的“诉讼文化”。特别是在环境保护这块政治比较敏感的领域，或许会弊大于利。加拿大、英国、德国对是否将集体诉讼制度加入其既有法律体系一直犹豫再三，正充分显示了其中所含的风险。

（本文原文为英文，中文为译文。）