缅甸水利资源丰富，伊洛瓦底江、钦敦江及萨尔温江三大水系贯穿南北，投资缅甸水电项目是中国企业参与大湄公河次区域经济合作的重要方式。据统计，截至2012年，缅甸在建水电项目共有62个，其中缅甸电力行业监管部门电力一部在建12个，与缅甸企业合作建设6个，与外国企业合作建设44个，外国企业成为缅甸水电项目的主要参与者。随着中国企业“走出去”战略的实施，中国企业亦积极参与缅甸水电项目投资，除此前的中电投集团投资缅甸伊洛瓦底江流域水电开发项目[1]、中国华能集团投资的瑞丽江水电站BOT项目[2]外，近期，中国三峡集团、中国水利水电建设集团、中国南方电网公司组成的中方联合体正与缅甸及泰国共同开发缅甸孟东水电站项目，该项目计划总投资约100亿美元，规划装机约700万千瓦，是东南亚已有、在建和规划水电站中装机规模最大的水电站，库容约与三峡电站相当，并已于2013年下半年完成可行性研究。可见，中国企业对缅甸水利资源的利用仍方兴未艾。
本文将对外国投资者投资缅甸水电项目法律环境进行简要介绍，以供读者对缅甸水电投资的法律环境有概况了解。
1. 法律框架
外国投资者在缅甸进行水电项目投资主要适用两层法律法规监管：第一层是缅甸《外国投资法》所规定的外国投资法律框架，由缅甸外国投资委员会具体执行，所执行的法律主要包括：《外国投资法》及其执行细则、缅甸投资委员会基于《外国投资法》发布的各种通知、《国营企业法》及其执行细则、1914年《缅甸公司法》和1950年《特别公司法》；第二层是适用于电力行业的特别法、条例、规章和实践，该领域的监管部门为缅甸电力一部和电力二部，所执行的法律主要有：1984年《缅甸电力法》、1985年《电力条例》以及电力一部和电力二部的内部规章、准则和实践。
2. 投资缅甸水电项目的法律限制及组织形式
在缅甸，有若干领域的经济活动受到法律限制。《国营企业法》第3条规定了12种缅甸联邦政府授予国营企业独家经营权的经济活动，其中第3（K）条规定：“除法律允许的私人和合作发电之外的发电。”依据该条精神，外国投资在缅甸进行水电开发属于受限制领域。但是，根据《国营企业法》第4条，缅甸联邦政府可以基于缅甸联邦的利益，允许由缅甸联邦政府和任何个人或经济组织设立合资企业开展第3条所述的各项经济活动。
根据《国营企业法》，外国投资者投资受限制领域，可采取设立合资企业形式开展经营活动，合资企业的一方主体必须为缅甸个人或实体。实践中，通常采用的合资企业组织形式是：由外国投资者和国家机构作为股东，依据缅甸《特别公司法》[3]在缅甸设立私有的合资有限公司。根据《外国投资法》，该合资公司中外资比例不得低于35%。虽然缅甸法律对外国投资者投入合资公司的最低投资额进行了规定，但是电力一部常常根据水电项目的规模、费用要求外国投资者提高应投入的最低投资额，通常做法是，电力一部要求合资公司有充足的资本并对项目资本总额进行担保，并通过与外国投资者的谈判确定项目投资最低总额。此外，在水电项目建设中，缅甸法律允许通过BOT形式实现双方的商业安排，外国投资者对缅甸的水电项目投资大多采用BOT形式。
3. 投资缅甸水电项目的审批
在缅甸，电力行业由电力一部和电力二部进行监管，其中，电力一部负责电力工程的规划、开发、建设和运营，电力二部负责输变电和电力销售。新建水电项目由电力一部负责。通常来说，电力一部与外国投资者会讨论涉及到水电项目的所有细节，此外，电力一部还会监督现场可行性研究、项目勘探、商务条款以及其他影响项目的重要因素。在与电力一部的谈判中，外国投资者应当尽量争取《外国投资法》第21条规定的税收优惠或豁免[4]。电力一部与外国投资者通常会签署一份合作备忘录就双方所商谈的涉及水电项目的各项有关事宜进行约定。
在水电项目获得电力一部初步同意后，需准备相关申请文件，并由电力一部作为水电项目合资公司一方股东，向缅甸外国投资委员会提交该等文件。根据《外国投资法》的规定，缅甸外国投资委员会是所有外国投资项目申请的审批机关。实践中，未获得缅甸外国投资委员会颁发的项目许可证不得开展外国投资项目。通常，缅甸外国投资委员会的批准需由缅甸联邦政府内阁最终批准后，才可由缅甸外国投资委员会主席签署许可证。
在获得前述批准后，外国投资者与电力一部才可以设立水电项目合资公司并开始运作，缅甸国家计划和经济发展部投资和公司管理委员会将负责审批设立该合资公司。根据《外国投资法》，所成立的水电项目合资公司还需要在商务部贸易局进出口注册办公室注册为进口商、出口商，以便进出口货物、原材料和产品办理进出口许可证或海关手续。
4. 缅甸水电项目实施的法律规制
(a) 项目选址及土地取得
缅甸现行法律并未明确规定哪些地方禁止用于水电建设。但是，若需使用某些特定区域（如文化遗产区、自然资源保护区、林区、矿石储备区以及宝石矿区）的土地作为水电项目建设用地，则必须获得相关政府部门的许可。
缅甸《宪法》第37条规定，国家是土地的唯一所有者。但是，经法律授权的私人[5]可以享有土地的使用权。缅甸法律禁止除政府部门和机关以外的任何人以任何形式出租不动产给外国人或由外国人拥有的公司[6]，但是与国家达成投资协议的公司或组织除外。据此，由外国投资者与电力一部共同设立的水电项目合资公司可被视为“与国家达成投资协议的公司或组织”。
根据《关于租赁土地使用权给外国企业或个人的指令》，外国企业或个人租赁土地的最长期限为30年，若期限届满，租赁双方可就续租事宜另行协商。如果水电项目所需的土地使用权属于国家或者被缅甸政府或者相关部门所有，那么一切程序就相对简单，电力一部曾多次成功促成这类交易。但是，若土地使用权由私人所有，则首先需由国家就该等土地使用权进行征用，外国投资者应在与电力一部的协商中明确土地征用程序应由电力一部完成，以确保水电项目合资公司的外国股东不需承担取得土地使用权的责任。除需取得土地使用权外，电力一部作为水电项目合资公司的股东，还需根据《水利法》[7]、《水利资源与河流保护法》[8]、《森林法》等法律申请关于水、河流、土以及岩石等资源的使用许可，清理树木的工作许可等相关许可。
(b) 项目施工
根据《电力法》，获准在缅甸从事勘探、开发和销售电力的任何人，没有缅甸联邦政府的事先许可不得与任何第三方共同开展工作，也不得出售、抵押、租赁、转让或交易该许可或该许可赋予的权利。这意味着，除非获得缅甸联邦政府的事先批准，水电项目合资公司不得将其在许可项下的任何部分工作或权利分包给任何第三方。但是，缅甸法律并未明确规定，水电站项目施工或施工所需设备或材料是否应满足当地含量（Local Content）要求，因此，外国投资者应有权选择其分包商，以进行项目施工、材料及设备销售、租赁和供应，以及提供其他与项目有关的工作或服务。
根据缅甸法律的规定，水电项目建设施工还需要履行的审批手续包括：电力一部水电站执行处对施工设计方案的审批，缅甸防火服务处前置审批[9]，缅甸联邦政府对使用水能的审批[10]，运输部下属的水资源及河流系统促进委员会对架桥及其他设施建设的审批，联邦政府对使用爆炸物的审批等。
(c) 环境保护
缅甸联邦政府于1994年通过了《国家环境政策》，拟建立一套对水资源、土地、森林、矿藏、海洋及其他自然资源利用的环境保护制度。1997年缅甸通过了《缅甸议程21条》以实现可持续发展的目标，包括增加能源和矿藏生产效率、减少生产过程中的浪费和促进循环经济、促进新的及可再生能源使用以及使用环境友好型技术以实现可持续生产等。
但是，缅甸目前尚没有一部关于环境保护的单一综合性法律，有关环境保护的规定散见于缅甸的诸多法律法规和其他立法文件中。其中，涉及水电站项目的环境法规包括：《保护野生动植物和自然保护区法》、《森林法》、《水能法》、《1947年基本供给和服务法》以及1962年的《财产存档法（修正）》等。
在水电项目施工建设中，如可能对环境（水体、文化遗产区、自然保护区、矿区等区域）造成影响，水电项目合资公司需要向缅甸相关政府主管部门取得许可。
(d) 外汇管理制度
缅甸关于外汇管制方面的法律法规主要有1947年《外汇管理条例》，1990年《缅甸中央银行法》等，缅甸外汇管理相关法律对金融、支付和贸易的限制范围非常广，广泛影响了缅甸跨境商务活动和资金流动。向缅甸境外进行的任何形式的支付都受到限制，而且需要获得外汇管理员的同意。而且，缅甸法律严格限制使用官方汇率，而目前在缅甸外汇黑市非常流行。但是，根据《外国投资法》及其执行细则的规定，外国投资者可以转让外汇，将资金和利润以外汇形式汇出，还可以在缅甸金融机构开立缅甸元和外汇银行账户，可以说，较之外汇管理相关法律，《外国投资法》在一定程度上放宽了对依据外国投资法设立的外资企业在外汇方面的限制。
(e) 劳动
缅甸法律并未明确限定外商投资企业应使用的当地员工数量，但《外国投资法》第20条规定应优先雇用缅甸公民，《外国投资法实施细则》第20条还要求外商投资企业向其本地员工提供充分的培训。同时，《外国投资法实施细则》第18条规定了外商投资企业使用外国专家和技术人员的数量。这些规定从另一方面反映了使用缅甸当地员工的数量要求。
《外国投资法实施细则》第19条规定，雇主和雇员可自行协商决定雇佣合同的条款以及工资。缅甸法律承认雇主有权自行采用符合缅甸劳动法最低标准的规章制度。但是，雇主雇用劳动者必须符合缅甸法律[11]关于劳动时间、休假、最低工资及支付、购买社会保险、工伤及补偿金支付、解雇及遣散费支付等方面的要求。
(f) 保险
根据缅甸《外国投资法》及执行细则以及1993年的《缅甸保险法》，在建设和运营水电项目时，需要投保如下强制险种：机器险、火灾险、海运保险、个人意外伤害险、一般责任险及第三人责任险。其他险种可由水电项目合资公司根据水电项目的具体情况选择性投保。
(g) 发电与输电
根据缅甸法律的规定，输电线建设需要获得电力二部审批。就水电项目配套设施通（如道路、交通通讯设施、供水、临时住房等）而言，通常来讲，如果配套设施用于支持电力输送及配电系统或与之相关联，则其建设和维护应由电力二部审批；如果用于支持水坝及发电设施等主体工程建设，则应由电力一部审批。
在水电站并网及购电定价方面，目前，缅甸法律尚未对水电发电站和缅甸国家电网并网进行规定，同时，缅甸法律也未对缅甸电力企业从电力一部或任何水电项目公司购电的定价进行规定，通常，电力一部和电力二部所属发电厂会按缅甸联邦政府批准的价格向缅甸电力企业供电。
通常，水电项目合资公司以无偿向电力一部供电方式支付特许费，除此之外，缅甸法律未规定缅甸联邦政府有权按照一定比例或份额享有外资运营的水电发电站所发出的电量。同样地，缅甸法律并不限制外资运营商或水电项目公司与缅甸电力企业以外的第三方或外国企业签署购电协议，亦未对缅甸水电项目向外国输入电力的比例及价格等进行明确限定或设置任何特殊要求，因此，中国企业在缅甸投资的水电项目，多数电力回输至国内[12]。
5. 小结
总体而言，缅甸法律对外国投资者参与缅甸水电站建设有较全面和严格的法律规制，外国投资者在缅甸的水电站建设项目还会受到政治因素影响[13]，因此，在投资者做出投资决策，投资缅甸水电项目领域之前，应对缅甸的投资环境及相关法律制度进行全方面综合调研，并在交易文件中充分考虑项目各方面的风险因素并采取
[1]该项目暂时搁置。
[2]该项目一期工程已竣工投产，二期正在建设中。
[3]在缅甸，如果国家或者某一国家机关持有有限公司的股权，该有限公司应依据《特别公司法》注册登记，而不是依据《缅甸公司法》注册登记。
[4]通常是电力一部会代表合资项目公司申请《外国投资法》第21条中规定的税收优惠或豁免，缅甸外国投资委员会通常会在发布的特许权决定中包含优惠和豁免的相关内容。
[5]包括个人及企业。
[6]外国人拥有的公司是指，公司或者合伙的管理和控制权不在缅甸公民手中，或者公司或者合伙的最大股东不是缅甸公民。
[7] 1927年颁布的《水利法》第3条规定，水利资源的使用需要得到缅甸政府的许可。
[8]《水利资源与河流保护法》第30条规定，河水资源的取用与运输需要得到水利部门的许可。
[9]根据《防火服务法》，建设厂房、车间、储存罐、仓库等可能产生火灾危险的，以及业务经营可能产生火灾危险的在获得其他政府部门批准时须获得缅甸防火服务处的前置审批。
[10]根据缅甸《水能法》，施工建设中如存在：(i) 拟使用水资源以获取能源；(ii) 阻塞公共水资源的流向；(iii) 向河港倾倒任何物体以至于对水道造成损害或改变河道，需要获得联邦政府的审批。实践中，缅甸联邦政府系通过缅甸投资委员会签发批复来批准。
[11]相关法律主要包括：1951年《商店和机构条例》，1952年《休假和节假日条例》，1936年《工资支付条例》，1949年《最低工资条例》，1954年《社会保险条例》，1923年《劳动补偿条例》，1959年《工会条例》及1929年《劳动争议条例》。
[12]中国华能集团投资的瑞丽江水电站一期工程已实现电力回输。但是，据媒体报道，电力回输在缅甸国内有较大争议，中电投伊洛瓦底江流域水电开发项目梯级电站之一的密松水电站在建设两年后被叫停的重要原因之一，就是因为其BOT协议中所包含的“将90%电力销往中国”的条款在缅甸民众心中激起了民族主义情绪，迎合了西方“中国掠夺缅甸资源”的指责。事实上，密松水电站建成后的发电量将超过缅甸国内电力消耗量的三倍，根本无法在缅甸境内有效使用。
[13]中电投集团兴建的密松水电站因缅甸国内政治因素及国际政治环境影响于2011年9月被缅甸单方面叫停。