经过近10年、20多轮的谈判,2014年11月17日,中澳两国终于宣布就《中华人民共和国与澳大利亚自由贸易协定》(简称“中澳自贸协定”或“协定”)实质性结束谈判,并就协定签署签订了意向声明。预计未来两个月,两国将完成协定文本的最终定稿和协定签署,之后完成国内的批准程序使协定生效。
中国是澳洲最大的贸易伙伴,澳洲也是中国最主要的投资目标国之一,两国在自然资源、能源、农业等领域存在着天然的互补关系。中澳自贸协定涉及双边贸易和投资的广泛议题,协定生效后将在诸多方面降低壁垒,为两国之间的贸易和投资带来更大便利。
中澳自贸协定的谈判历时长久,几次陷入僵持,原因在于双方在外资限制和农副产品贸易等关乎各自核心利益的领域难以达成一致意见。协定最终的谈判成果,在若干关键问题上反映了双方的妥协。[1]
外国投资审核制度
根据澳大利亚的外国投资审核制度,外国投资者如果在资产总值达到或超过2.48亿澳元(根据通货膨胀指数逐年调整)的澳洲公司中获得超过15%的股份(含投票权),必须获得澳洲外国投资审核委员会(即“FIRB”)的无异议函(俗称为“FIRB批准”)。如果外国投资者是国有企业,则无论投资金额大小,一般而言均需要获得FIRB的批准。
由于迄今为止,中国在澳洲的投资仍然是以国有企业为主,因此在现行的FIRB审批机制下,大部分的中国对澳投资必须获得FIRB批准。除了耗时和程序的不便外,不少中国国有企业曾在大型项目上遭遇实质的审批障碍(包括多次申请和批准附加条件等)。
因此,中国希望通过中澳自贸协定将私营企业投资审查的触发金额标准提高到10.78亿澳元(媒体、电信和国防等敏感行业除外),与美国、新西兰、韩国、日本等此前已经与澳大利亚签署自由贸易协定的国家适用相同的标准。
同时,中国希望对中国国企在澳的投资亦能适用相同的标准。但是,在这一点上双方争议非常大。原因主要在于,与其他国家的国企相比,中国的国有企业由于控制权、高管任免以及融资等方面的特殊性,因此被视作中国政府实际控制的实体。
根据协定最终的谈判成果,中国关于私营企业投资审查标准的诉求基本得到满足,但如果投资涉及农业用地,则触发FIRB批准的金额标准为1500万澳元;如果涉及农业资产,则为5300万澳元,这与近期签署的澳韩自贸协定中的规定一致。由于不少中国企业都有赴澳进行农业投资的愿望,因此中国原本希望这一限额能够定得更高,但看来短期内澳方不会放宽标准。
令人遗憾的是,在国企投资审查方面,中澳自贸协定将不会对目前的FIRB审批制度做出修改,因此,原则上,中国国企对澳投资仍是无论金额大小都必须经过FIRB批准(除非有关投资属于收购权益低于10%且不涉及控制权的纯粹的被动投资)。但澳洲政府同意在协定签署3年后对有关内容进行审查。
中国人赴澳工作签证
中澳自贸协定将为中国的技术服务人员、投资者和商务人员赴澳工作提供更大便利。根据协定最终的谈判成果,有关人员分别可以获得下述年限的签证:公司内部派遣人员和独立高管(包括高管、经理和技术人员)——4年;合同服务人员——4年;安装人员和服务员——3个月;商务人员——一般 90天,如果是销售服务则为6个月。
关于中国企业在澳的大型建设项目中从中国雇佣劳工问题,中澳自贸协定为中国企业提供了一定的灵活性,但并未超越澳洲现行的移民制度。一直以来,由于澳洲本地劳动力成本较高、且存在用工短缺问题,在澳洲实施项目的中国工程承包商和业主都希望澳洲政府能够降低签证限制,以便从中国雇佣工人赴澳工作。随着中国对澳基础设施投资逐渐成为新的热点,有关诉求显得更为迫切。根据此次达成的有关投资促进安排(Investment Facilitation Arrangements)的备忘录,中国企业在澳洲设立的子公司在澳投资的基础设施项目如果规模超过1.5亿澳元,则可以与当地政府谈判更灵活的雇佣安排,包括根据澳洲的457签证规则从中国雇佣工人。不过,由于457签证规则下有严格的培训和职位要求,并且雇主必须遵守澳洲法律向中国工人支付工资和提供休假等福利待遇,中资企业将并不能根据该安排按照与国内相同的条件从中国大批雇佣工人,但在技术工人引入方面将获得更大的灵活性。
此外,中澳两国还达成了有关工作和度假的安排(Work and Holiday Arrangement)。根据该安排,澳洲每年将向中国公民提供5000份为期1年的工作和度假签证。
农业贸易
农业贸易是澳大利亚的支柱产业之一,而中国则是澳大利亚农产品最大的出口市场。中澳自贸协定签署之前,来自澳洲的农产品所适用的关税一直高于其竞争对手新西兰、智利以及东盟。
农业贸易问题是此次谈判最艰难的议题之一,其中,乳制品关税最受瞩目。此前自澳洲出口至中国的乳制品一直适用5%-10%的关税。澳方希望通过中澳自贸协定一次性将关税降低为零。这一安排将比2008年中国与新西兰签署的自贸协定下的安排更为优惠——根据中新自贸协定,自新西兰出口至中国的乳制品所适用的关税将逐年减让,直至2019年1月1日起才降低为零关税。根据协定最终的谈判成果,中国直接给予了自澳洲出口至中国的乳制品零关税的待遇。
除了乳制品以外,在农业贸易的其他领域,如牛羊肉、活牲畜、海产品、园艺成品、葡萄酒等产品的出口关税方面,中国也给予了自澳洲出口的产品不同程度的关税减让乃至零关税的待遇。
虽然在大米、小麦、棉花和食糖的贸易问题上,中国并没有放松进口限额,但中国同意在协定签署的3年后对有关内容进行审查。
服务业准入和待遇
澳洲服务业发达,中国是澳洲服务业最大的市场。但中国在服务业方面对外资尚有若干限制,以银行业为例,中国对于外资银行的许可审批时间较长、程序复杂,对外资银行的业务范围也有限制。澳方希望中国对澳洲服务业企业取消或降低有关准入限制,并给予澳资服务业企业国民待遇。
根据协定最终的谈判成果,中国向澳洲服务业企业提供了最优惠的市场准入和待遇(仅次于中国与香港/澳门特别行政区之间的安排)。
金融服务业方面,中国政府将制定新的政策,进一步向澳洲金融服务业公司开发市场,这将给澳洲包括银行、保险公司、基金管理公司等大量金融服务性企业进入中国市场带来便利。
医疗和养老方面,中国也向澳洲医疗和养老机构提供了最大限度的市场准入——允许澳洲医疗和养老机构在中国设立外商独资的子公司。而在中国的外资准入政策下,医疗机构一直是限制类行业(仅在上海自贸区内有所突破)。
中澳自贸协定还将允许澳洲独资的制造企业提供加工业务,允许澳洲采矿企业提供煤层气和页岩气有关的技术和作业服务,或与中国企业合作提供油气等资源开采有关的服务。这是中国政府首次在双边贸易协定中做出有关承诺。
此外,中澳自贸协定还将在法律、教育、增值电信、交通、建筑和城市规划等服务业方面对澳洲投资者降低准入限制或提供更优惠的待遇。
结语
受益于中澳自贸协定,中国企业将在对澳投资方面获得更大便利,同时中国对澳出口的服装、鞋类、汽车零部件、整车和电子产品等商品将享受更低的关税。澳洲对中国的农产品、资源和能源等出口将享受更大的关税减让,除上述农产品外,澳洲在资源和能源出口方面也将获得大幅关税减让——协定一经生效,澳洲出口至中国的资源和能源产品中的92.9%将享受零关税,而协定完全实施后这一比例将达到99.9%。澳洲服务业企业对中国投资也将更加便利。此外,两国间的签证程序也会更加便利,方便两国民众之间的交流活动。作为长期谈判的成果,中澳自贸协定建立在互惠的基础之上,未来签署和生效后必将为双边贸易和投资带来更多的便利和机遇。
[1]以下关于中澳自贸协定谈判最终成果的内容均来自澳大利亚政府外交事务与贸易部网站上公布的有关谈判成果要点,详见http://dfat.gov.au/fta/chafta/fact-sheets/key-outcomes.html