当事人签订矿业权转让合同后，未经审批情况下，到底法律效力如何，实践中存在很多争议，也出现了多种不同判例。一种观点认为，1998年国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第十条规定，矿业权“转让合同自批准之日起生效”，故未批准合同属于未生效，当事人不能依据该合同主张任何权利。另一种观点认为，2007年10月1日《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）开始实施，《物权法》明确了探矿权、采矿权的用益物权性质，且确定了债权行为与物权效力变动相区分原则，根据新法优于旧法的原则，行政审批不应介入当事人之间合同效力判断，矿业权转让合同签订后即生效，不审批只是不产生矿业权变动效果。
总体上我们认为，矿业权关系到国家的战略布局与资源安全，关系到全民的利益，应当进行一定限度的公法管制，因此对其权利设定、权利流转实行行政审批制度具有合理性。但究其本质而言，矿业权属于物权的范畴，在市场主体达成意思一致的情况下，可依法进行采矿权的转让、出租与抵押，这既有利于矿产资源开发领域市场化规则的培育，又有利于通过权利义务的明确划分，促使权利人长期地、可持续地进行矿产开发。因此，行政审批介入当事人之间合同效力判断有待商榷。
近期，最高院发布《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释[2017]12号，2017年7月27日施行，以下简称《矿业权纠纷解释》），对矿业权流转等相关问题进行了进一步明确规定，尤其是对矿业权转让合同效力，未审批情况下双方之间的权利义务，合同解除等进行明确规定，厘清了司法实践中容易发生混淆的一些问题，对实践具有重要指导意义。现根据我们代理矿业权纠纷的案件经验，结合司法解释的规定，对有关问题进行阐述。
未经审批是否影响矿业权转让合同的效力
情形一：矿业权转让合同签订后，尚未向矿产资源主管部门申请矿业权转让审批，矿业权转让合同属于“成立但未生效”
如上所述，国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第十条第三款规定：矿业权“批准转让的，转让合同自批准之日起生效。”《中华人民共和国合同法》（1999年实施，下称“《合同法》”）第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”。根据该些规定，矿业权转让合同签订后，如果尚未向矿产资源主管部门申请矿业权转让审批，该合同效力状态属于“成立但未生效”，即下一步双方应当办理相关审批手续，而促使该合同全部生效。
《矿业权纠纷解释》第六条规定：“矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力。矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准，受让人请求转让人办理矿业权变更登记手续的，人民法院不予支持。当事人仅以矿业权转让申请未经国土资源主管部门批准为由请求确认转让合同无效的，人民法院不予支持。”可见，最高院司法解释也认可该合同不具有生效的效力，即“请求办理矿业权变更登记手续，法院不予支持”。当然，该司法解释也明确“成立但未生效”不等同于无效，如果当事人以未经审批为由，请求确认合同无效的，法院不予支持。
情形二：矿业权转让合同签订后，双方达成一致不向矿产资源主管部门申请矿业权转让审批，矿业权转让合同应被认定无效或不发生法律效力
实践中，由于矿业权转让审批手续繁琐，且需缴纳税费等原因，大量存在当事人签订矿业权转让合同后，双方达成一致不向矿产资源主管部门申请矿业权转让审批的情形，而且存在多手流转，导致登记的权利人和实际经营主体严重脱节的情况。
《中华人民共和国矿产资源法》（1996年修改，以下简称《矿产资源法》）第六条规定：“除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：
- 探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。
- 已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。
前款规定的具体办法和实施步骤由国务院规定。禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。” 《探矿权采矿权转让管理办法》第十四条规定：“未经审批管理机关批准，擅自转让探矿权、采矿权的，由登记管理机关责令改正，没收违法所得，处10万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销勘查许可证、采矿许可证。”根据该等法律规定，矿业权转让需符合一定条件，并且国家“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”，否则将受到相应行政处罚。尽管如何界定“倒卖牟利”，以及如何区分“倒卖牟利”和矿业权正常流转存在争议，但矿业权转让合同双方约定不进行矿业权转让审批，显然具有违法性。
具体而言，我们认为矿业权转让合同双方约定不进行矿业权转让审批，涉嫌违反上述《矿产资源法》的规定，也涉嫌违反税法的有关规定，可以依据《合同法》第五十二条规定的“恶意串通，损害国家、集体和第三人利益”，或者“违反法律、行政法规的强制性规定”，认定该合同无效。此外，即使不考虑是否无效的问题，自未生效合同而言，由于当事人之间不具有使该合同生效的意思表示，更没有任何申请批准行为，该合同也将确定的不发生法律效力，即没有矿业权转让的法律约束力。
情形三：矿业权转让合同签订后，向矿产资源主管部门申请转让审批但未获同意，矿业权转让合同确定不生效
合同未生效，是指已经成立的合同尚未具备生效要件，至少暂时不能按照当事人的合意赋予法律拘束力，即至少暂时不能发生履行的效果。需要指出的是，未生效不是合同终局的状态，而是中间的、过渡的形式，会继续发展变化。未生效合同随着法律事实的不断产生，结果可能有：未生效的合同在某个阶段具备了生效要件，转化为合同生效，发生了当事人所期望的法律效果；未生效的合同一直没有具备生效要件，且事实上不可能再具备生效要件，已经确定的丧失法律效力；未生效合同因其他原因而失去法律效力，如上述明确约定不报批而导致无效情形。
在矿业权转让合同签订后，向矿产资源主管部门申请转让审批但未获同意情形下，即属于未生效合同事实上不可能再具备生效要件，该合同已经确定的丧失法律效力，即确定不生效。此种情况下，当事人之间的权利义务主要由缔约过失责任制度解决。
成立但未生效矿业权转让合同的履行及责任
1. 成立但未生效合同项下，转让人具有报批义务，受让人可以请求法院判决转让人履行该义务
未生效合同并非对当事人不具有拘束力。 “最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）”（法释〔2009〕5号，以下简称《合同法解释（二）》）第八条的规定，即：“依照法律、行政法规的规定经批准或者登记才能生效的合同成立后，有义务办理申请批准或者申请登记等手续的一方当事人未按照法律规定或者合同约定办理申请批准或者未申请登记的，属于合同法第四十二条第（三）项规定的‘其他违背诚实信用原则的行为’，人民法院可以根据案件的具体情况和相对人的请求，判决相对人自己办理有关手续；对方当事人对由此产生的费用和给相对人造成的实际损失，应当承担损害赔偿责任。”据此，即使合同未生效，若有义务办理报批手续的一方违背诚实信用原则没有依约、依法履行义务，对方可以要求继续履行报批义务，也可请求法院判决由自己履行相关手续，并要求对方承担延迟办理手续的费用及相关的赔偿责任。
《矿业权纠纷解释》第七条规定：“矿业权转让合同依法成立后,在不具有法定无效情形下，受让人请求转让人履行报批义务或者转让人请求受让人履行协助报批义务的，人民法院应予支持，但法律上或者事实上不具备履行条件的除外。人民法院可以依据案件事实和受让人的请求，判决受让人代为办理报批手续，转让人应当履行协助义务，并承担由此产生的费用。”可见，最高院关于矿业权纠纷审理思路和上述司法解释中关于未生效合同的处理思路是一致的，即均认定未生效合同中转让人负有报批义务，并且在事实情况允许情况下，受让人可以代为履行该义务，且由转让人承担相应费用。
2. 转让人不履行报批义务时，受让人可以要求解除合同，并可以要求赔偿损失
《矿业权纠纷解释》第八条规定：“矿业权转让合同依法成立后，转让人无正当理由拒不履行报批义务，受让人请求解除合同、返还已付转让款及利息，并由转让人承担违约责任的，人民法院应予支持。”
在转让方签订合同后，没有向有关机关申请报批情况下，《矿业权纠纷解释》赋予受让人解除合同的权利，显然无可厚非，然而，在解除合同情况下，该司法解释赋予受让人“要求转让人承担违约责任”的权利，却值得进一步讨论。
如上所述，未经审批的合同属于“成立但未生效”，转让人有报批义务。需分析的是：报批义务的法律性质如何？履行的依据又如何？如果履行的是先合同义务，那么其依据应该是基于法律规定、诚信原则，如果履行的是合同本身确定的义务，那么其依据自当是合同本身。区分二者不但可以明晰法律逻辑关系，而且有助于对拒不履行后果进行确定。最高院在《矿业权纠纷解释》答记者问中，对此的解读为“报批义务既是转让人应承担的法定义务，也是合同义务的重要组成部分”，似乎意味着报批属于合同义务。但《合同法解释（二）》第八条规定，未按约定报批“属于合同法四十二条第（三）项规定的‘其他违背诚实信用原则的行为’”，后者属于典型的缔约过失规定，仅对先合同义务进行了规范。此种情况下，《矿业权纠纷解释》规定转让人需承担“违约责任”，似乎法律和法理依据不足，也极有可能导致和国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第十条的规定相冲突，建议在以后的司法解释或指导案例中，予以进一步明确。
结语
最高院《矿业权纠纷解释》对于矿业权转让合同相关问题提供了相当确定的法律指引，无论是当事人行为模式的选择，还是司法实践中的法律适用都将大大简化、明确。更难能可贵的是，《矿业权纠纷解释》中保障当事人意思自治、维护法律体系统一、区分公法和私法不同调整模式等理念，不仅契合于矿业权的特殊法律属性，更有利于促进经济发展、维护法治统一。
注：特别感谢实习生高冠识对本文的贡献。